I OSK 1892/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1305/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 marca 2012 r., I SA/Wa 1305/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność J. N. i S. N. oznaczona jako dawna działka [...], z dawnego obrębu [...], o powierzchni 1801 m2 została przeznaczona pod budowę ulicy Puławskiej, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] października 1970 r., nr [...] oraz decyzją lokalizacyjną z [...] lutego 1977 r., nr [...] Architekta Dzielnicowego Warszawa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2011 r. instancji są zgodne z prawem materialnym i procesowym. Zostały one wydane po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2009 r., I SA/Wa 716/09 poprzednio zapadłych w sprawie decyzji. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ winien dokonać ustaleń jaka część wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem zwrotowym, została wykorzystana pod budowę ul. Puławskiej, w sposób zgodny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Zatem, wytyczne te wiązały organy administracji na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Z kolei, ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować bądź zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych, bądź wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji dokonał ustaleń, że działki - o których zwrot wnioskowano - objęte zostały decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] i znajdują się w granicach lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...]) – odcinek: węzeł "[A]" (z węzłem) – węzeł "[B]" (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Przeznaczenie działek [...] i [...], z obrębu [...] pod autostradę spowodowało wydanie zawiadomienia z [...] kwietnia 2006 r., o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji - znajdującego się w aktach sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej "ustawą o szczególnych zasadach"), już z dniem zawiadomienia o którym mowa w ust. 5 (o wszczęciu postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, w art. 11 d ust. 10 tej ustawy ustawodawca ustanowił, że czynności prawne dokonane z naruszeniem powyższego zakazu są nieważne. Powyższe oznacza, że nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został rozpoznany pozytywnie, to czynność prawna w tym zakresie, a w konsekwencji przeniesienie własności tej nieruchomości - dotknięte byłoby sankcją nieważności. W tych okolicznościach twierdzenie skargi, że postępowanie zwrotowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem lokalizacyjnym jest chybione, a inna wykładnia przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w związku z uprzednio wskazanym przepisem art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach nie jest możliwa do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem Sądu I instancji, za taką wykładnią systemową ww. przepisów prawa przemawia także utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Z art. 2 u.g.n. wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., obecnie tekst jednolity z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Zgodnie z art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że zgodnie ze wskazaną powyżej regulacją art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a więc także ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zatem, trafnie organy administracji wskazały, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte, czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. "Obrót" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Wobec tego takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości – co w konsekwencji powoduje, że nieruchomość taka nie może zostać zwrócona następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli. Powyższe prowadzi do uznania, że trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w niniejszej sprawie odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na wydaną decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 2005 r. i zajęcie jej pod budowę drogi publicznej (drogi ekspresowej). To właśnie z mocy wyżej powołanych, jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, niedopuszczalne jest dokonanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na inny cel, jeżeli nieruchomość ta została zajęta pod budowę drogi publicznej w trybie ww. ustawy. W skardze kasacyjnej M. G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjej, polegające na uznaniu, że Wojewoda Mazowiecki mógł stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością miasta stołecznego Warszawy (miasta na prawach powiatu), w sytuacji gdy Prezydent m. st. Warszawy jako organ wykonawczy miasta stołecznego Warszawy a zarazem pełniący funkcję starosty, polega wyłączeniu jako pracownik Urzędu m.st. Warszawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważniania przez niego do załatwiania spraw jego zastępców i pozostałych pracowników tego Urzędu. Mając powyższe na względzie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawa (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) Prezydent m.st. Warszawy jest starostą powiatu. Wynika to z faktu, że miasto stołeczne Warszawa jest miastem na prawach powiatu. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stosownie do art. 142 u.g.n. właściwym organem do prowadzenia postępowania jest starosta. Jest on organem właściwym bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego). Stronami postępowania o zwrot jest właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o zwrot nieruchomości oraz podmiot posiadający inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Jeżeli zatem miasto stołeczne Warszawa jako gmina na prawach powiatu jest właścicielem nieruchomości – to wyznaczona została jej rola strony postępowania. Przyjmuje się w orzecznictwie oraz judykaturze, że Prezydent miasta stołecznego Warszawy nie może jednocześnie występować w imieniu gminy, tj. strony postępowania (jako jej organ wykonawczy) i jako starosta powiatu (miasta na prawach powiatu), tj. organu rozpoznającego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, Wojewoda Mazowiecki powinien wydać postanowienie o wyłączeniu Prezydenta miasta stołecznego Warszawy od udziału w sprawie i powierzenia jej innemu staroście. Przyjmuje się również, że podstawę do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy stanowią również przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Po pierwsze, Prezydent m.st. Warszawy jako organ prowadzący postępowanie pozostaje ze stroną postępowania, tj. miastem stołecznym Warszawa, w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociaż pośredni wpływ na jego prawa i obowiązki jako organu prowadzącego postępowanie. Po drugie, Prezydent jest ustawowym przedstawicielem strony, a zatem również z tej przyczyny zachodzi ustawowa przyczyna do jego wyłączenia. Wojewoda Mazowiecki nie był zatem uprawniony do utrzymania w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy rozstrzygającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na konieczność wyłączenia od rozpoznania sprawy Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda powinien decyzję w całości uchylić oraz wyznaczyć do rozpoznania sprawy starostę innego powiatu na terenie województwa mazowieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej, który wyznaczył granice rozpoznania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.), dotyczył braku wzięcia pod uwagę konieczności wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że Prezydent m.st. Warszawy jako organ wykonawczy miasta stołecznego Warszawy jest stroną postępowania a zarazem pełni funkcję starosty rozpoznającego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazany zarzut nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z załącznikiem nr 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371), ul. Puławska od ul. Wincentego Rzymowskiego – do granicy Warszawy stanowi drogę krajową nr 79. Ponadto, ulica Puławska, jako droga krajowa nr 79, została wymieniona jako droga publiczna pozbawiona kategorii dróg powiatowych na obszarze m.st. Warszawy w dzielnicy Ursynów (por. załącznik nr 2 ark. 7 do obwieszczenia Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 lutego 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze m.st. Warszawy, Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 64, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do treści art. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg krajowych zalicza się również m.in. autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Z uwagi na powyższe, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie miały zastosowania wobec Prezydenta m.st. Warszawy. Nie podlegał on wyłączeniu od rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ działki będące przedmiotem postępowania, położone na terenie dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, jako droga krajowa nr 79, stanowiły własność Skarbu Państwa. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.