I OSK 1894/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] Kierownik Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w W. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę osiedla [...], nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie nr [...]) i działka nr [...], obręb [...]. Następnie, po rozpoznaniu wniosku S. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Starosta W. decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie na rzecz S. B. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i nr [...], położonej przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej jako własność Gminy Miasta W.. W dniu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. zawarła ze S. B. umowę dzierżawy ciągu pieszego (chodnika) od ul. [...], położonego na działce [...], a pismem z dnia [...] wystąpiła do Wojewody P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. podnosząc, iż została pominięta jako strona ww. decyzji oraz, że na przedmiotowym terenie członkowie spółdzielni mieszkaniowej urządzili tereny zielone i plac zabaw. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...], a Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną danego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem, ponieważ z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. nigdy nie legitymowała się prawem do nieruchomości opisanej w zaskarżonej decyzji, a zawarta w dniu [...] umowa najmu chodnika zawarta z osobą fizyczną nie dawała Spółdzielni tytułu prawnego do nieruchomości, a w związku z tym nie daje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, uprawniającego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Zdaniem organu, Spółdzielnia ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a zatem nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i na uchyleniu się od oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa z urzędu. Domagała się w związku z tym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że umowa użyczenia w sposób oczywisty powoduje, iż Spółdzielnia jest stroną zarówno w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jak i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, co wynika wprost z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił przede wszystkim stanowisko organu, iż umowa najmu nieruchomości (chodnika) zawarta przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z osobą fizyczną będącą właścicielem nieruchomości, nie daje Spółdzielni przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, uprawniającego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Sąd zgodził się z zaprezentowanym przez organy administracji rozumieniem pojęcia strony na gruncie art. 28 k.p.a. Wskazał także, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stroną postępowania o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem podmiotem posiadającym interes prawny, jest poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, i identyczny krąg osób może skutecznie domagać się w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji wydanej na tej podstawie. Ponadto - jak podkreślił Sąd - jeśli Spółdzielnia nie miała przymiotu strony, to tym samym nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej i organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia i prowadzenia postępowania, co słusznie stwierdził organ odwoławczy, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. Nie jest w związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, słuszne stanowisko strony skarżącej, że z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż umowa użyczenia w sposób oczywisty powoduje, iż Spółdzielnia jest stroną zarówno w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jak i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ przepis ten odnosi się do innej sytuacji, w której nieruchomość podlegająca zwrotowi uprzednio była obciążona określonymi prawami, natomiast w niniejszej sytuacji umowa najmu nieruchomości (chodnika) została zawarta przez Spółdzielnię z właścicielem nieruchomości, któremu nieruchomość zwrócono. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 151, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 151 ustawy ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nie uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] pomimo, iż decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, w zakresie ustalenia uprawnienia skarżącej do dysponowania sporną nieruchomością, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż Spółdzielnia nigdy nie legitymowała się jakimkolwiek prawem do nieruchomości oraz nie wykazano praw obligacyjnych przysługujących Spółdzielni wobec przedmiotowej nieruchomości, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy ppsa w zw. z art. 141 § 4 ustawy ppsa w zw. z art. 151 ustawy ppsa, polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy niezbędnego do wydania orzeczenia w sprawie, prowadzącego do błędnego ustalenia, iż Spółdzielnia nie posiada jakiekolwiek prawa do nieruchomości, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy ppsa w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę istotnego naruszenia prawa procesowego przez organ administracji, polegającego na braku zebrania i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Strona skarżąca wskazała w związku z tym, że wielokrotnie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sądowej, powadzonej przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...]). Zdaniem skarżącej, z akt powyższej sprawy wynika, że Spółdzielnię oraz Gminę Miasta W. (właściciela przedmiotowej nieruchomości) wiązała umowa obligacyjna (umowa użyczenia). Gmina akceptowała w pełnym zakresie istniejący stan rzeczy, iż to Spółdzielnia - realizując potrzeby swoich członków - korzysta z przedmiotowej nieruchomości, dając temu wyraz w oświadczeniach składanych w toku sprawy [...] oraz w składanych pismach procesowych. W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, obowiązkiem organu administracji, jak i Sądu I instancji, było dokonanie pełnej oceny stanu faktycznego, po jego dokładnym ustaleniu. Brak ustalenia pełnego stanu faktycznego - zdaniem skarżącej - doprowadził do błędnego ustalenia sądu administracyjnego, iż Spółdzielnia nie legitymowała się żadnym prawem do nieruchomości w momencie toczenia się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło również do błędnego przyjęcia, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Skarżąca podaje, iż faktycznie korzystała z przedmiotowej nieruchomości, legitymowała się umową użyczenia, w związku z tym winna być stroną prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Umowa użyczenia bowiem, czy też inna umowa obligacyjna powoduje, iż Spółdzielnia jest stroną postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wynika to bezpośrednio z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi w ocenie skarżącej materialnoprawną podstawę uznania skarżącej za stronę postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje nie tylko podmiotowi legitymującemu się tytułem prawno-rzeczowym, lecz również podmiotowi legitymującemu się tytułem obligacyjnym do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika strony skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje ten drugi zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Kluczowe zagadnienie w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej Spółdzielni przysługiwał przymiot strony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc czy w postępowaniu tym potrafiłaby ona wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie dominujący jest pogląd, że źródłem interesu prawnego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10). Ograniczone prawa rzeczowe osób trzecich i uprawnienia o charakterze obligacyjnym nie niweczą prawa do zwrotu nieruchomości. Z uwagi zaś na skutek prawny, jaki wywiera decyzja ostateczna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postaci wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych i stosunków obligacyjnych, osobom tym przyznaje się status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości uznając, iż mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest zatem od posiadania tytułu prawnego do tejże nieruchomości. Jeśli zaś idzie o właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym, ma on co najwyżej interes faktyczny w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że interes prawny podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie winien przejawiać się w bezpośrednim wpływie tej decyzji na sytuację prawną podmiotu składającego taki wniosek. Skarżąca Spółdzielnia jako okoliczność mającą uzasadniać interes prawny w kwestionowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powołała się na to, że wiązała ją z Gminą Miasta W. umowa użyczenia zwróconej później nieruchomości. Podnieść jednak należy, że brak jest jakichkolwiek dowodów w sprawie potwierdzających to stanowisko. Okoliczność natomiast związana z faktycznym korzystaniem przez Spółdzielnię z przedmiotowej nieruchomości nie może mieć żadnego wpływu na postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca może wykazać się w przedmiotowej sprawie jedynie interesem faktycznym. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną o przysługiwaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa materialnego w powyższym zakresie. Na marginesie tylko podnieść należy, że podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 973/06, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II S.A./Gd 498/04, w sprawie ze skargi tejże Spółdzielni na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty W. o zwrocie na rzecz S. B. przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.