I OSK 19/24

Dnia 16 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/23 w sprawie ze skargi N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO 4103/1169/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 października 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 30 grudnia 2022 r. nr SKO 4103/1169/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku węglowego - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem N. D. (dalej: strona, skarżąca) z 12 września 2022r. o wypłatę dodatku węglowego. Jako adres zamieszkania strona wskazała lokal mieszkalny położony przy ul. [..] w K.. Burmistrz Miasta K. decyzją z 9 listopada 2022 r., wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), art. 2 ust. 2 pkt 2, ust. 12, ust.15a, ust.15b, ust.15c, ust.15d, ust.16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej jako: u.d.w.), odmówił przyznania stronie prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.d.w. definicję pojęcia gospodarstwa domowego i powołał się na art. 2 ust. 12 tej ustawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że strona nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. W tym zakresie organ odwołał się do posiadanych informacji, z których wynika, że strona i R. D. (dalej: mąż strony, skarżącej) przebywają za granicą. Wskazał, że 14 października 2022 r. zwrócił się z prośbą do męża strony o złożenie dodatkowych wyjaśnień niezbędnych do ustalenia prawa do dodatku węglowego, tj. jak często i na jak długo przyjeżdża do miejsca swojego zameldowania, jaki rodzaj umowy o pracę posiada (czy jest to praca na stałe, czy jest to praca sezonowa), gdzie korzysta z opieki zdrowotnej? Mąż strony odmówił złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ponadto organ I instancji poczynił następujące ustalenia: - strona posługuje się niemiecką pocztą mailową, - wniosek o wypłatę dodatku węglowego został wysłany pocztą tradycyjną z terenu Niemiec, - we wniosku złożonym w dniu 1 października 2021 r. w Urzędzie Miasta w K. o wykup lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. został wpisany adres do korespondencji do Niemiec (miejscowość S.), - strona wraz z mężem porusza się autem na niemieckich tablicach rejestracyjnych. Dalej organ I instancji stwierdził, że z informacji jakie powziął wynika, iż strona przebywa pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego przez kilka dni 3-4 razy w roku. W konkluzji organ uznał, że centrum życiowe strony skupione jest na terytorium Niemiec, zatem nie spełnia ona wymogów wynikających z przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 oraz art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym. Strona odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że centrum życiowe jej i jej męża to ul. [...] K., a na terenie Niemiec przebywa tymczasowo na czas pracy jej męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 30 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w świetle art. 2 ust. 2 u.d.w. węglowym osobą uprawnioną do otrzymania dodatku węglowego jest ta, która faktycznie dysponuje lokalem i prowadzi w nim swoje gospodarstwo domowe. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że warunkiem możliwości ubiegania się o przyznanie dodatku jest zamieszkiwanie i gospodarowanie. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, celem, dodatku węglowego jest pomoc w ogrzaniu osób (ludzi) w gospodarstwach domowych, a nie ogrzanie domów, czy też mieszkań niezamieszkałych. W ocenie Kolegium, strona nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku. Według organu II instancji, wynika to też z treści odwołania. Strona podała adres "tymczasowego pobytu" w Niemczech. Odwołująca podaje m.in., że "nasz wybór miejsca zamieszkania to centrum życiowe w K., natomiast nasze tymczasowe miejsce zamieszkania jest na terenie Niemiec". Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy nie podjął polemiki z twierdzeniem strony w tym zakresie, przy czym – według organu - dowodzi to bez wątpienia, że strona przebywa na terenie Niemiec. W dalszej kolejności organ II instancji powołał się na przepis art. 2 ust. 7 pkt 1 ustawy o dodatku węglowym, z którego – zdaniem Kolegium - wynika, że warunkiem przyznania dodatku węglowego jest zamieszkanie i przebywanie (łącznie) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zaś strona wraz z mężem przebywa obecnie na terenie Niemiec, to dodatek węglowy jej nie przysługuje. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie mają znaczenia powody dla których obywatel polski przebywa poza granicami RP. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że konieczną przesłanką do otrzymania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie w budynku. Uznał jednak, że organy nie wykazały w sposób wystarczający, że skarżąca w momencie składania wniosku nie zamieszkiwała i nie gospodarowała w lokalu położonym w K. W zasadzie jedynym dowodem, w oparciu o który organy wydały decyzje w obu instancjach, były dwie notatki służbowe, w której na podstawie informacji posiadanych przez organ pomocowy, bez wskazania jakich, ustalono, że skarżąca nie zamieszkuje pod adresem wskazanym w przedmiotowym wniosku. To, w ocenie Sądu I instancji, zbyt mało, aby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Co do zasady nieprzebywanie w lokalu może wskazywać na brak gospodarowania, ale w sytuacji gdy nieobecność ma charakter jedynie czasowy, a w jej trakcie został zakupiony opał i mieszkanie jest ogrzewane przy pomocy innej osoby, to okoliczności te mogą świadczyć o wypełnieniu przesłanki gospodarowania. Pod uwagę należy też wziąć umowy na dostarczanie mediów, które są konieczne do zamieszkiwania w domu. W ocenie Sądu I instancji, w badanej sprawie organy w istocie nie dokonały prawidłowej weryfikacji wniosku w tym zakresie. Uszło uwadze organów, że w toku postępowania pierwszo-instancyjnego został złożony wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który to wniosek organ zignorował, przyjmując ustalenia przeciwne twierdzeniu strony. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że decyzja wydana została przedwcześnie, bez zgromadzenia w sprawie pełnego materiału dowodowego. Postępowanie mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej oraz miejsca interesów życiowych odbyło się z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego r4ozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że przebywanie skarżącej poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest okolicznością, która uniemożliwia przyznanie dodatku węglowego, 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim zasadnie zarzuca skarżące kasacyjnie Kolegium pominięcie przez Sąd I instancji treści art. 2 ust. 7 pkt 1 u.d.w. Zgodnie z tym przepisem jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści tego uregulowania wynika, iż uzyskanie dodatku węglowego zależy od spełnienia wszystkich trzech wymogów: legitymowania się obywatelstwem polskim, posiadania miejsca zamieszkania na terytorium RP i rzeczywistym przebywaniu na terenie kraju. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Należy przy tym podkreślić, że wobec wszystkich kategorii osób uprawnionych do dodatku węglowego, zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców, ustawodawca formułuje wymóg posiadania miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc pod uwagę cele dodatku węglowego, jakim miało być wsparcie gospodarstw domowych w zaspokojeniu jednej z podstawowych potrzeb bytowych, w sytuacji drastycznych wzrostów kosztów opału (por. uzasadnienie projektu ustawy o dodatku węglowym, Sejm IX kadencji, druk sejmowy nr 2471), nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie obu tych wymogów jest całkowicie uzasadnione. Chodzi o to by pomoc trafiła do osób faktycznie zamieszkujących i prowadzących gospodarstwo domowe na terenie RP w miejscu, w którym wykorzystywane są źródła ogrzewania wskazane w art. 2 ust. 1 u.d.w. Nie przysługuje on osobom, które wprawdzie mają miejsce stałego zamieszkania na terenie kraju (w sensie prawnym), jednak faktycznie przebywają na terenie innego państwa. Stanowi on bowiem formę wsparcia krajowych gospodarstw domowych w ponoszonych kosztach ogrzewania w aktualnym miejscu zamieszkania, które – co oczywiste - musi być połączone z rzeczywistym przebywaniem na terenie RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że N. D. nie spełnia warunku przebywania na terytorium RP. W tym względzie skarżące kasacyjnie Kolegium słusznie zauważyło, że w korespondencji kierowanej do organów administracji wnioskodawczyni sama przyznaje, że przebywa na terenie Niemiec, gdzie jej mąż pracuje zawodowo i tam jest jej "tymczasowe" miejsce zamieszkania (v. treść wniosku o wykup mieszkania na własność - pismo złożone do Urzędu Miasta w K. 30 listopada 2020 r., treść odwołania oraz pisma z 24 listopada 2022 r. "wyjaśnienia do odwołania"). Okoliczność tę N. D. potwierdza również w skardze złożonej do Sądu I instancji, gdzie wskazuje cyt.: - "na terenie Niemiec nie mamy prawa pobytu stałego. Pobyt udzielony nam przez władze niemieckie jest ze względu na prace mojego męża, natomiast ja mam pobyt udzielony jako żonie R. D. (...)", - "koszty utrzymania w Niemczech i w naszym przypadku są bardzo wysokie, zwłaszcza w obecnych trudnych czasach znacznego wzrostu cen energii, żywności i wszelkich opłat", - "informuję Wysoki Sąd, iż nasz tymczasowy pobyt w Niemczech trwa dopiero trzy lata". Także ustalenia poczynione przez pracowników socjalnych, którzy 22 listopada 2023 r. udali się pod adres wskazany we wniosku o przyznanie dodatku węglowego potwierdzają, że N. D. przebywała i nadal przebywa w Niemczech (v. notatka urzędowa z 22 listopada 2023 r.). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni od dłuższego czasu przebywa poza granicami kraju, a jej pobyty w Polsce mają charakter okazjonalny i krótkotrwały niespełniający określonego w art. w art. 2 ust. 7 pkt 1 u.d.w., warunku przebywania na terytorium RP. Należy przy tym wyjaśnić, że dla oceny spełnienia powyższego kryterium bez znaczenia pozostaje akcentowana przez stronę okoliczność "tymczasowego" charakteru pobytu na terenie Niemiec. Przebywanie, o którym mowa w powyższym przepisie należy bowiem rozumieć jako pewien stan faktyczny, czyli rzeczywiste, faktyczne przebywanie danej osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ przebywanie na terytorium RP stanowi odrębny od zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej RP warunek uzyskania dodatku węglowego, to przebywania, o którym mowa w art. 2 ust. 7 pkt 1 u.d.w., nie można utożsamiać z przebywaniem w rozumieniu art. 25 k.c., a to znaczy, że takie przebywanie nie może być oceniane w połączeniu z zamiarem uczynienia z miejsca, w którym się przebywa, ośrodka interesów osobistych i majątkowych danej osoby. Osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku węglowego musi zatem nie tylko zamieszkiwać na terytorium RP, czyli posiadać na tym terytorium miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., ale musi także faktycznie przebywać na terytorium RP. W tak ustalonym stanie sprawy uznać należy, że organy zasadnie odmówiły wnioskodawczyni prawa do dodatku węglowego z uwagi na niespełnienie warunku przebywania na terytorium RP. Sąd I instancji, zajmując odmienne stanowisko, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 7 pkt 1 u.d.w., co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.