I OSK 1910/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2049/02 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Kr 2049/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: J. S. kilkakrotnie składał wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego do opłat czynszowych ponoszonych za mieszkanie położone w O. przy ul. [...], z których to wniosków wynikało, że spełnione są ustawowe przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego, dlatego też organ pierwszej instancji wydawał kolejne decyzje o przyznaniu tego dodatku. Po uzyskaniu przez organ pierwszej instancji informacji, że J. S. nie zamieszkuje w lokalu położonym w O. przy ul. [...], natomiast lokal ten jest od dłuższego czasu przedmiotem najmu na rzecz różnych najemców, organ rozpoczął procedurę wznawiania postępowań w sprawach zakończonych decyzjami przyznającymi dodatki mieszkaniowe. W konsekwencji wydawane były decyzje, w których organ uchylał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i orzekał o odmowie przyznania dodatku. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy O. wznowił postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy przyznany J. S. decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r., nr [...] w wysokości 129,95 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, tj. od 1 września 1998r. do 28 lutego 1999r. Decyzją z dnia [...] nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy O. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1998r. o przyznaniu J. S. dodatku mieszkaniowego w wysokości 129,95 zł miesięcznie za okres od 1 września 1998r. do 28 lutego 1999r. i orzekł o odmowie przyznania dodatku. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Od tej decyzji nie została złożona skarga, natomiast skarżący podniósł, że decyzja ta została wysłana na jego dotychczasowy adres tj. O. ul. [...], podczas, gdy po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji zawiadomił tenże organ o zmianie adresu na ul. [...] w O.. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdzi, że decyzja z dnia [...] została doręczona ze skutkiem prawnym w dniu 15 listopada 2001r. pod dotychczasowy adres strony figurujący w aktach sprawy, bowiem w toku postępowania strona nie zawiadamiała Kolegium o zmianie adresu. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 7 ust.9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734), Burmistrz Miasta i Gminy O., postanowił naliczyć J. S. zwrot nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego do opłat czynszowych za mieszkanie w O. w przy ul. [...] w wysokości 1559,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] orzekającą o uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1998r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, oraz na treść przepisu art. 7 ust.9 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z którego wynika, że nienależnie wypłacona kwota podlega zwrotowi w podwójnej wysokości. Wskazano, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż wnioskodawca pobierał dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 września 1998r. do 28 lutego 1999r. w kwocie 129,95 zł miesięcznie, co stanowi kwotę 779,70zł, a zatem podwójna jego wysokość to kwota 1559,40zł. Od tej decyzji J. S. złożył odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.7 ust. 1 powołanej ustawy o dodatkach przez błędną jego wykładnię tj. przyjęcie, iż strona utraciła tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Podniósł ponadto, że nieprawdziwe są wnioski, iż uzyskiwał jakieś korzyści z podnajmu lokalu, oraz wskazał, że sam w pełnej wysokości ponosił koszty utrzymania mieszkania. Zdaniem skarżącego postępowanie powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia, czy spełnione były warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od tej decyzji J. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Kr 2049/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot z tytułu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości dotyczy zarówno tych przypadków w których dodatek został przyznany, a nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do jego przyznania – wówczas przedmiotem zwrotu jest cała kwota dodatku w podwójnej wysokości, jak i przypadków w których dodatek co do zasady mógł być przyznany, ale kwota dodatku została zawyżona – wówczas przedmiotem zwrotu jest różnica pomiędzy przyznanym pierwotnie dodatkiem, a należnym dodatkiem w podwójnej wysokości. Sąd zaznaczył także, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki zwrotu wypłaconego dodatku w podwójnej wysokości oraz podkreślił, że przepis art. 7 ust. 9 zdanie drugie powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że należność obejmująca podwójną wysokość nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 136, 140 i art. 8 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, to jest art.7 ust. 9 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zgłoszony przez skarżącego zarzut niedoręczenia mu decyzji z dnia [...]. W ocenie skarżącego Sąd poprzestał w tym zakresie na wyjaśnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które twierdzi, że skarżący nie zawiadomił Kolegium o zmianie adresu. Skarżący podkreślił, że wykazał w postępowaniu, iż zawiadomił organ pierwszej instancji o zmianie adresu, o czym świadczy pismo znajdujące się w aktach sprawy z 21 czerwca 2001r. informujące o zmianie adresu oraz kopia koperty zaadresowanej w dniu 20 lipca 2001r. przez organ pierwszej instancji na wskazany przez skarżącego adres, tj. na ul. [...] w O.. W ocenie skarżącego, jako, że nie zmienił on miejsca zamieszkania w czasie postępowania odwoławczego, lecz w czasie postępowania przed organem pierwszej instancji, nie miał zatem obowiązku oddzielnego powiadamiania o tym Kolegium, w związku z czym nie można mu zarzucić naruszenia obowiązku wynikającego z art. 41 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie zwrotu dodatków mieszkaniowych wszczęto 6 postępowań, jako że przyznawane były odrębnymi decyzjami, gdyż dotyczyły okresów między 1998r. a 2000r. Przez niepołączenie spraw do wspólnego rozpoznania na zasadzie art. 66 k.p.a., chociaż dla wszystkich spraw wyznaczono jedną rozprawę - organ pierwszej instancji doprowadził skarżącego do konieczności ciągłego składania odwołań, co uniemożliwiało mu prawidłową ocenę sytuacji i pozbawiło go możliwości prawidłowej obrony swoich interesów. Podniesiono, że skarżący miał uzasadnione podstawy przypuszczać że Sąd na skutek jego skargi wyjaśni sprawę niedoręczenia mu decyzji. Natomiast przez niewłaściwe doręczenie, skarżący został pozbawiony możliwości odwołania od decyzji merytorycznie rozstrzygającej kwestię zarzutu nieprawdziwości danych zawartych w deklaracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie precyzując, na czym to naruszenie miałoby polegać, ani też jaka, w jego ocenie, powinna być wykładnia tego przepisu. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego w ten sposób zarzutu za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie będąc uprawnionym do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacji, uznał, że ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, nie ma podstaw do doszukiwania się we własnym zakresie intencji wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania za strony nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 136, 140 i art. 8 k.p.a. Powołane zarzuty odnoszą się zatem do przepisów, które nie były w ogóle stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym nie mogły być naruszone przez ten Sąd. Należy bowiem podkreślić, iż Sąd ten rozpoznając skargę nie stosował przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, między innymi z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy stosują przepisy postępowania obowiązujące przed organami administracji publicznej. Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy muszą zatem wskazywać na konkretne przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie powołano natomiast żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu Sąd ten miałby uchybić. Nie wskazano zatem naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.