I OSK 1919/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 376/17 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r. odrzucił skargę R. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy. W myśl § 1 tej uchwały, Zarząd Dzielnicy nie wyraził zgody na zakwalifikowanie R. K. do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził, że sprawa o takim przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że co do zasady kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Sąd podkreślił, że stanowiąca przedmiot skargi uchwała była odpowiedzią na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2016 r. dotyczący uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po opuszczeniu przez najemcę. Podstawą dla tego rodzaju działań był § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który określa warunki, których spełnienie umożliwia zawarcie umowy najmu lokalu przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę. W ocenie Sądu, w przewidzianej tą regulacją konstrukcji nie ma jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z jakich zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Sąd podkreślił również, że § 31 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, tj. przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego. Zatem, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu zajmowanego za zgodą dysponenta od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Reasumując, w ocenie Sądu, przepis § 31 ust. 1 uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez błędną ich interpretację prowadzącą do uznania, że uchwała obejmująca przedmiot objęty wskazanym przepisem uchwały Rady nie mieści się w granicach kontroli sądowoadministracyjnej; 2. naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione ograniczenie zakresu przedmiotowego skargi R. K. jedynie do § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy w sytuacji, gdy Sąd jest obowiązany rozpoznać skargę wszechstronnie, nie będąc związanym jej zarzutami i wnioskami; 3. naruszenie przez błędną interpretację § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez nieuzasadnione uznanie, że sprawa rozpoznawana w oparciu o ten przepis nie jest formą pomocy mieszkaniowej udzielanej przez organ samorządowy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy stwierdzić, że odwołanie się przez Sąd I instancji do § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, było uzasadnione wykonawczym charakterem uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r., mocą której nie została wyrażona zgoda na zakwalifikowanie do umieszczenia skarżącej na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu, w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu pozostającego w zasobach komunalnych Dzielnicy [...]. Dokonanie zatem przez Sąd I instancji pogłębionych rozważań co do zasad, na jakich uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. ustaliła możliwość wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci najemcy lub po opuszczeniu lokalu przez najemcę, nie może być uznany za naruszenie art. 134 p.p.s.a. Nie sposób również przyjąć, by do naruszenia powołanego przepisu procesowego doszło na skutek niewłaściwego odczytania wniosku skarżącej, który - jak podkreślono w skardze kasacyjnej - dotyczył nie tylko § 31 ww. uchwały, ale również zasad ogólnych tego aktu. Powyższe wyjaśnienie nie pozbawia bowiem słuszności postanowienia o odrzuceniu skargi, które zostało wydane po rozważeniu istotnych dla przedstawionej sprawy okoliczności. Przechodząc zatem do meritum zagadnienia, należy podzielić dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wniosek, z którym skarżąca wystąpiła do organu zawierał prośbę o potwierdzenie posiadania uprawnień do lokalu w trybie art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który umożliwiał osobie zajmującej lokal bez tytułu prawnego w pewnym zakresie czasowym wstąpić z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu. Tak zakwalifikowany wniosek był następnie opiniowany przez Komisję Mieszkaniową, by kolejno stać się przedmiotem uchwały Zarządu Dzielnicy. Celem tego postępowania było zatem uregulowanie statusu prawnego osoby, która korzystała z lokalu mieszkalnego Gminy. W postępowaniu tym brak jest elementów sprawy administracyjnej. Opisywana bowiem relacja wnioskodawcy z Gminą ma charakter cywilnoprawny, jako że opiera się na złożeniu oświadczeń woli z zakresu władztwa gminy opartego na prawie własności. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że podjęta w trybie § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, uchwała Zarządu Dzielnicy mająca na celu regulację tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez R. K., nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej. Nie mieści się zatem w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i wobec tego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.