I OSK 1930/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/15 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę 2. Zwrócić Miastu W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu od skargi Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Aktem notarialnym z 11 kwietnia 1980 r. warunkowej umowy sprzedaży B. K. sprzedała J. i C. małż. L. całą wymienioną w § 1 tego aktu niezabudowaną działkę gruntu nr [...] bez części zajętej pod ulice o powierzchni 11 a 49,15 m2, położoną w W. przy ul. W. pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu na mocy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami, w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Następnie, aktem notarialnym z 4 czerwca 1980 r. J. L. działający w imieniu własnym oraz w imieniu B. K. i C. L. oświadczyli, że na mocy umowy sprzedaży z 11 kwietnia 1980 r., B. K. sprzedała im niezabudowaną działkę gruntu, oznaczoną nr [...] o obszarze 13 a 74 m2. Na mocy postanowienia nr [...], o którym mowa w ww. akcie notarialnym z 4 czerwca 1980 r., Prezydent W. postanowił nie wykonywać prawa pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, opartego o regulację ustawy z 14 lipca 1961 r. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] z 22 grudnia 1997 r. współwłaścicielami działki niezabudowanej nr [...] nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni 1374 m2 są J. L. syn J. i M. i jego żona C. J. L. córka W. i J. na zasadach wspólności ustawowej. Aktem notarialnym z 24 marca 2000 r. umową przeniesienia własności w zamian za rentę C. i J. małż. L. przenieśli na rzecz córki A. H. z domu L. własność nieruchomości położonej w W. w gminie U. przy ul. W., stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1374 m2. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 13 m2, zajętej pod część ulicy W. w W. w dzielnicy U., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. w ww. decyzji uznano A. L. W dniu 29 grudnia 2005 r. A. L. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. W. w W. na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił A. L. ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji odwołując się do treści art. 58 § 1 i 3 oraz art. 599 § 2 K.p.c. uznał, że skoro nabycie prawa własności do nieruchomości opisanej w aktach notarialnych z 11 kwietnia 1980 r. i 4 czerwca 1980 r., oznaczonej nr [...] w części pod ulicą W. w W. nie nastąpiło w trybie sprzedaży warunkowej, w przypadku, w którym do tej nieruchomości Skarbowi Państwa przysługiwało prawo pierwokupu, to prawo własności A. L. do nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania odszkodowawczego nie podlega ochronie, jaką zapewnia rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, ze zm., dalej: "u.k.w.h."). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. L. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda za niedopuszczalne uznał badanie przez organ administracji publicznej ważności i skuteczności umowy przenoszącej własność nieruchomości. Nadto wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowawczej, osoba będąca właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym na dzień 31 grudnia 1998 r. została wskazana wiążąco dla Prezydenta W. w decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r., którą stwierdzono nabycie przez Gminę W. mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 13 m2, zajętej pod część ulicy W. w W. w dzielnicy U. Dopóki ww. decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej ważność nie została podważona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych A. L. winna być uznana za stronę uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem organu odwoławczego, nieuprawnione było uznanie przez organ I instancji braku uprawnienia A. L. do żądania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. z uwagi na nieważność czynności cywilnoprawnej - umowy sprzedaży nieruchomości, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, który zobligowany jest do zbadania przesłanek odszkodowawczych, wymienionych w art. 73 ustawy po zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważył, że w sprawie zarysowały się dwa podstawowe zagadnienia stanowiące przedmiot sporu między stronami. Pierwsze - dotyczące możliwości dokonania przez organ odszkodowawczy oceny w zakresie ważności umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości i drugie – odnoszące się do podmiotowych wymogów skutecznego wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Sąd stanął na stanowisku, że w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Tym samym, skoro umowa kupna-sprzedaży nie została uznana przez sąd powszechny za nieważną, to organ miał prawo ustalenia zgodnie z tą umową podmiotu uprawnionego do odszkodowania. Co do drugiej spornej kwestii, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r.; prawo takie przysługuje również osobie, na rzecz której prawo to zostało przeniesione w drodze umowy cywilnoprawnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni przysługuje prawo do odszkodowania, w sytuacji gdy czynność prawna nabycia nieruchomości pod drogi była bezwzględnie nieważna, co w następstwie spowodowało, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy, 2. art. 58 § 1 Kc poprzez błędne przyjęcie, że organ stosujący prawo nie bierze pod uwagę z urzędu zaistnienia bezwzględnie nieważnej czynności prawnej; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że organy administracyjne nie są właściwe w przedmiocie badania ważności umowy cywilnoprawnej, pomimo że organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona a nie wyłącznie na podstawie odpisu z księgi wieczystej, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz udzielenie organowi błędnych wytycznych co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w tej sprawie nie wystąpiły. Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 58 lub art. 161 § 1 P.p.s.a. Pozwala on Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności podstaw kasacyjnych należało więc rozważyć czy Miastu W., reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta, przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], którym to rozstrzygnięciem organ wojewódzki uchylił decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego stanowi bowiem podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela w całej rozciągłości pogląd, wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), sprowadzający się do stanowiska, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie zatem ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu ww. skarga powinna była zostać odrzucona, jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 1