I OSK 1936/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 21/23 w sprawie ze skargi J. H., M. H., A. D., M. D., A. C., R. C., K. F., M. D., A. P., P. P., P. Z., P. U., E. A. i M. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 listopada 2022 r. nr SN-III.7536.49.2022.12 w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących do Sądu I instancji solidarnie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 21/23 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 09 listopada 2022 r. nr SN-III.7536.49.2022.12 i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 26 lipca 2022 r. nr GN.N.6821.6.2022 w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, który na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie: 1. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz, 344, dalej: "u.g.n.") przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gm. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] , obręb [...], arkusz mapy 2, KW nr [...], podczas gdy na podstawie ww. przepisu, organ jedynie "może ograniczyć" sposób korzystania z nieruchomości, z czego wynika, że niniejszy przepis przyznaje organowi pewien zakres swobody w kształtowaniu sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, a decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora, lecz przeciwnie - wymaga od organu, by wyważył interesy stron postępowania; 2. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 537) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ponieważ będzie służyć jedynie skarżącym, co pozwala ją uznać za inwestycję celu prywatnego, zwłaszcza iż budowa wodociągu należy do zadań własnych gminy i realizuje cel publiczny wtedy, gdy jest budowana z inicjatywy gminy, a nie podmiotu prywatnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak zapoznania się z całością akt sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego przez Sąd I instancji, co skutkowało m.in. pominięciem istotnej okoliczności, że decyzja nr 40.2021 Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w stosunku do działki nr [...] , z uwagi na fakt, iż działka ta jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 8 listopada 2022 r. zasygnalizował Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu) zasadność stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej, z uwagi na rażące naruszenie prawa; b. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewoda Wielkopolski w treści odpowiedzi na skargę z dnia 9 stycznia 2023 r. wskazał ponownie na powyższy fakt; c. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodność inwestycji z decyzją lokalizacyjną jest podstawową przesłanką do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a jej brak (z uwagi na wadliwość decyzji lokalizacyjnej) jest przesłanką do odmowy wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.; d. brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do uznaniowości decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., co do zakresu swobody organu w kształtowaniu sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, braku charakteru związanego decyzji, obowiązku organu w przedmiocie wyważenia interesów stron postępowania; e. zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisk sprzecznych i niespójnych. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Wojewody Wielkopolskiego, stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielili skarżący, domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, kładąc akcent na uznaniowy charakter tej decyzji. Jakkolwiek, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, eksponuje się zagadnienie charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jako decyzji uznaniowej, to akcentowane zagadnienie nie ma kluczowego dla rozpoznawanej sprawy znaczenia. Przede wszystkim jednak, dla porządku, zauważyć trzeba, że zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do procesu interpretacji, kwestionować zastosowane dyrektywy interpretacyjne i przyjęte rozumienie przepisu, a nie sposób jego zastosowania. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera argumentów. Choć Sądowi pierwszej instancji zarzucono błędną wykładnię wskazanego przepisu, to w istocie jego zasadności skarga kasacyjna upatruje w "powziętych wątpliwościach, co do legalności decyzji o ustalenia lokalizacji celu publicznego, a nadto charakteru samej decyzji". W istocie zatem, skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawidłowości zastosowania wskazanego przepisu, w konkretnych uwarunkowaniach tej sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana na postawie art. 124 ust. 1 u.g.n. który stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadą pozostaje zatem zgodność zamierzeń, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. z planem miejscowym. W braku takiego planu wymagana jest zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 23 grudnia 2021 r. nr 40/2021 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej PE110 na terenie działek o nr [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...]. Jak wynika z akt, pismem z dnia 8 listopada 2022 r. (a więc dzień przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji) Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu sygnalizując zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na fakt że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 17 maja 2016 r. nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gmina [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2016, poz. 3704). Zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki uchylił decyzje obydwu instancji, co wywołuje taki skutek, że wniosek skarżących z dnia 11 lutego 2022 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. oczekuje na rozpoznanie. Rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić trzeba, że sam fakt zgłoszenia wątpliwości, co do legalności pozostającej w obrocie prawnym decyzji nie może być – jak czyni to skarga kasacyjna – utożsamiany ze stwierdzeniem jej nieważności. Natomiast ewentualne wyeliminowanie tej decyzji w całości lub części z obrotu prawnego, jak i fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jednej z objętych wnioskiem działek, nie dowodzi wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji, zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt ten będzie musiał natomiast zostać rozważony przez organ ponownie rozpoznający sprawę zainicjowaną wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sprawował kontrolę legalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 listopada 2022 r. i prawidłowo dokonał jej z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Dlatego, zważywszy na uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, kwestia akcentowanych przez Wojewodę w skardze kasacyjnej wątpliwości, co do legalności decyzji lokalizacyjnej nie mogła przynieść pożądanego rezultatu. Niezasadnie również skarga kasacyjna kwestionuje charakter realizowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżący kasacyjnie podnosi, że sporna inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego ponieważ status taki może mieć tylko inwestycja realizowana przez odpowiedni organ administracji publicznej. Argumentuje również, że wodociąg, który chcą wybudować skarżący nie spełnia cechy urządzenia publicznego, bowiem miałby on zostać zrealizowany z inicjatywy skarżących, a nie podmiotu publicznego, a ponadto beneficjentami budowy, do momentu przeniesienia jego własności na rzecz przedsiębiorstwa komunalnego będą wyłącznie właściciele tych działek, ewentualnie ich następcy prawni. Stanowisko skargi kasacyjnej pozostaje błędne. Niezasadnie skarga kasacyjna kwestionuje status inwestycji, jako inwestycji celu publicznego z tej tylko przyczyny, że jej realizacja stanowi inicjatywę osób fizycznych. Ani z Konstytucji RP ani z przepisów u.g.n. nie wynika, aby cele publiczne mogły być realizowane wyłącznie przez podmioty publicznoprawne, tj. przez Skarb Państwa, samorząd województwa, powiat i gminę. Oznacza to, że cele te, a przynajmniej niektóre z nich, jeżeli nie zostało to wyraźnie zaznaczone w stosownej ustawie, mogą być realizowane także przez inne podmioty, tj. osoby prawne i osoby fizyczne (por. J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., wyd/El). Stanowisko to Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela. Prawidłowej wykładni wskazanych przepisów dokonał Sąd pierwszej instancji, zasadnie kwestionując stanowisko organów, a trafnie podzielając, obecne w judykaturze stanowisko, że realizowanie (rozbudowa) sieci kanalizacji sanitarnej nawet na krótkim odcinku, zawsze jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie miało również miejsce naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w istocie kwestionuje legalność decyzji o lokalizacji celu publicznego, pomijając jednocześnie, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi decyzja wydana 9 listopada 2022 r. Skarga kasacyjna nie uwzględnia również faktu, że Sąd pierwszej instancji skargę złożoną na tę decyzję uwzględnił, a to oznacza, że rzeczą organu będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Należy też zauważyć, że skarga kasacyjna nie wskazuje jaki wpływ zarzucane naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby mieć na wynik sprawy. Niezasadnie również Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17), co nietrafnie zarzuca skarga kasacyjna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.