I OSK 1938/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1402/13 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1402/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji zobowiązał J. Z. do opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. I. w Warszawie i przekazanie jej dysponentowi - Komendantowi Głównemu Policji. Po rozpoznaniu wniosku J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy poprzednią swoją decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że: Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r., J. Z. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 17 sierpnia 2011 r. Następnie pismem dnia 12 września 2011 r. funkcjonariusz został poinformowany, że z chwilą zwolnienia ze służby zobowiązany jest opróżnić kwaterę tymczasową i przekazać ją dysponentowi. Obowiązku tego nie dopełnił. Organ podkreślił, iż w myśl art. 96 ust. 6 ustawy o Policji, policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, można przydzielić tymczasową kwaterę. Z kolei zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Analogicznie do wskazanego przepisu należało uznać, że przydział tymczasowej kwatery może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez policjanta w tej jednostce. Ponadto podkreślono, że z decyzji nr 15/2011 z dnia 22 marca 2011 r. o przydziale tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. I. w Warszawie również wyraźnie wynikało, że przydział kwatery następuje tylko na czas pełnienia służby w danej jednostce. Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2013 r. wniósł J. Z., wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem procedury postępowania administracyjnego, bowiem została wydana w przedmiocie opróżnienia lokalu, którego status prawny nie został rozstrzygnięty na skutek bezczynności organu, polegającej na niewydaniu stosownej decyzji przez Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był § 13 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., który stanowi, iż opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub innej jednostki organizacyjnej Policji. Zdaniem Sądu organ nie naruszył prawa uznając, że zaistniała przesłanka określona w powyżej przytoczonym przepisie, a jego zastosowanie nie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Skarżący rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 17 sierpnia 2011 r. Tym samym w dniu wydania decyzji nakazującej opróżnienie kwatery tymczasowej skarżący nie był funkcjonariuszem Policji. Spełniona została zatem przesłanka określona w § 13 ust. 1 pkt 1) przedmiotowego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał je za całkowicie niezasadne. Sąd kontrolował wyłącznie zaskarżoną decyzję, a nie kwestie związane z sytuacją "lokalową" skarżącego, bowiem nie posiada instrumentów prawnych zezwalających na nakazanie organowi zmiany statusu prawnego lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy a dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwą interpretację sprowadzającą sprawowanie wymiaru sprawiedliwości li tylko do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności, 2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), daej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sprawę Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w takich granicach jakie zakreśliły zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych art. 185 § 2 P.p.s.a., tj. nieważności postępowania, zatem sprawę Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać w takim zakresie na jaki pozowała skarga kasacyjna. Skarga taka jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami tejże skargi i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że Sąd ten nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do poprawiania skargi kasacyjnej, jej uzupełniania czy interpretowania. Skarga kasacyjna jakkolwiek jest zwykłym środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak jest środkiem sformalizowanym, zwłaszcza jeżeli idzie o przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej z tego właśnie względu, że Naczelny Sąd jest nimi związany. Przewidziany art. 175 § 1 P.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski służy właśnie temu, aby skarga kasacyjna została sporządzona prawidłowo. Uwzględniając wymogi wskazane w powyższych przepisach stwierdzić należy, iż zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej, sformułowano w sposób nieprawidłowy, co w istocie uniemożliwia Sądowi dokonanie ich badania w zakresie ewentualnych uchybień Sądu I instancji, bowiem wymykają się one ocenie z uwagi na nieprecyzyjne i błędne wskazanie uchybień, jakie miałby mieć miejsce w kontrolowanym orzeczeniu. Uwaga ta dotyczy szczególnie zarzutu zawartego w pkt. 1. W skardze kasacyjnej jej autor postawił zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Zarzut ten wydaje się być pozbawiony sensu, bowiem powołany przepis, a zwłaszcza jego § 2, nakazuje wprost sądom administracyjnym kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, także z obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Ponadto zarzut ten nie został w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wiadomo zatem dlaczego powołany przepis miałby być naruszony w niniejszej sprawie. Działający w sprawie radca prawny ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska wyrażonego w literaturze i orzecznictwie odnośnie interpretacji pojęcia kontroli, o jakiej mowa we wskazanym wyżej przepisie. Takie sformułowanie i uzasadnienie zarzutu uniemożliwiło Sądowi dokonanie jego właściwej oceny. Także zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej nie może być uznany za prawidłowy. Naruszenie przepisów postępowania musi bowiem taki charakter, aby istotnie wpływać na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna wskazać, jaki wpływ na zaskarżone orzeczenie miało naruszenie przepisu prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wskazał jedynie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, ograniczając się jednocześnie w uzasadnieniu do stwierdzenia, że w jego ocenie decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została z naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów postępowania administracyjnego. Takie ujęcie zarzutu powodowało, iż nie było możliwe odniesienie się do twierdzeń strony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .