I OSK 1949/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2765/16 w sprawie ze skarg P. w W. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uwzględniającej skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i skargę tę oddala; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2765/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skarg P. w W. oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także zasądził od Ministra na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie przejęło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, które obecnie stanowią działki nr ew. [...],[...],[...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. K. Pismem z dnia 14 września 1994 r. następca prawny S. S. – S. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium. W toku postępowania zostały wydane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzje z [...] października 2001 r. i z [...] czerwca 2002 r., na które skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. oraz P. , zaś Sąd wyrokiem z dnia 26 maja 2003 r. (sygn. akt I SA 1559/02) uchylił decyzje wydane w obu instancjach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1952r., nr [...]: w pkt. 1. w części działki obecnie nr ewid. [...] i [...], w pkt 2 co do części działki nr ew. [...] stwierdził wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, natomiast w pkt 3 odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji w pozostałej części. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały wniesione przez A. B., P. oraz Prezydenta Miasta Krakowa reprezentującego Skarb Państwa oraz Gminę Kraków. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosków P. oraz Skarbu Państwa decyzją z [...] sierpnia 2016 r. umorzył postępowania z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy tych podmiotów odmawiając im przymiotu strony w postępowaniu. Skargi na tę decyzję wniósł P. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Krakowa, a uwzględniając je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: bezspornie P. nie dysponuje tytułem prawnym w postaci prawa własności czy użytkowania wieczystego do działek nr ew. [...] i [...], natomiast zostało ustanowione na rzecz tego podmiotu prawo użytkowania, a charakter prawny tego władztwa, nie daje uprawnień materialnych w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym orzeczenia o wywłaszczeniu. Jednak należało uwzględnić, iż chociaż Związek [...] nie był stroną postępowania zwykłego prowadzonego w latach 50., jednak od samego początku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu uczestniczył w tym postępowaniu jako strona, wnosząc środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, które były rozpatrywane merytorycznie, a nadto złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który cyt. wyrokiem z dnia 26 maja 2003 r. uwzględnił ją, nie kwestionując legitymacji Związku, wynikającej z prawa użytkowania. Stan sprawy w tym zakresie nie uległ żadnej zmianie, stąd należało uznać, że Związek ma interes prawny, aby być stroną postępowania nadzorczego. Skarb Państwa również posiada przymiot strony, gdyż wprawdzie obecnie nie przysługują mu żadne prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim do wywłaszczonych działek to jednak posiada on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wad decyzji administracyjnej, na podstawie której uzyskał prawo własności. Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego, a skoro Skarb Państwa był stroną tego postępowania, uczestniczy także w postępowaniu nadzorczym jako strona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , "p.p.s.a." I. naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w uznaniu, że Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa oraz P. mają przymiot strony w postępowaniu dot. oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, pomimo że tym podmiotom obecnie nie przysługują żadne prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste) do wywłaszczonej nieruchomości, a także w tym, że Sąd uznał P. za stronę postępowania powołując się na fakt rozpoznania przez NSA skargi P. na decyzję nadzorczą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przez sformułowanie tezy o związaniu organu oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt I SA 1559/02 w zakresie legitymacji P. do występowania jako strona w postępowaniu nadzorczym, pomimo że taka ocena nie została w tym wyroku sformułowana, a w konsekwencji również błędne uznanie, że ocena ta w dalszym ciągu pozostaje wiążąca dla organu; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokładną analizę akt sprawy, skutkiem czego uszło uwadze Sądu I instancji, iż przyczyną rozpoznania przez NSA skargi P. na decyzję z Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dnia [...] czerwca 2002 r. było (najprawdopodobniej) doręczenie temu podmiotowi decyzji, nie zaś ocena Sądu, że ww. podmiotowi przysługiwał przymiot strony (interes prawny) w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a. przez sformułowanie błędnej oceny, że organ naczelny naruszył prawo umarzając postępowanie z wniosków P. oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: – lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie wyroku w części dotyczącej oceny legitymacji Skarbu Państwa do występowania jako strona w postępowaniu nadzorczym, w którym wydano decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], – uchylenie się od dokonania własnej oceny legitymacji P. na gruncie art. 28 k.p.a. na skutek nietrafnego powołania się na ocenę prawną sformułowaną w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 1559/02. Minister zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nieodnosząc się do wniosku o zrzeczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej żadna ze stron nie zażądała jej przeprowadzenia. Istotą sprawy jest czy P. oraz Skarb Państwa posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu od S. S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, która obecnie stanowi własność Gminy Miasta Kraków. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż status P. w tym postępowaniu jako jego strony przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2003 r. sygn. akt I SA 1559/02. Wyrok ten zapadł na skutek skargi wniesionej m.in. przez P. na decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1952 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości od S. S., a którego to orzeczenia dotyczą decyzje wydane w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2003 r. nie wypowiedział się wprost o legitymacji procesowej P. jednak skargę tego Związku uwzględnił, uchylając zaskarżone przez ten Związek decyzje. W obszernym uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd przedstawił zarzuty jakie P. postawił zaskarżonym decyzjom, ocenił decyzje w świetle także tych zarzutów, a formułując wytyczne co do dalszego postępowania w tym w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych stwierdził, iż ocena w tej kwestii powinna być dokonana w świetle ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny czy to pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1985 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), czy obecnie obowiązującej z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a.", jest obowiązany przed rozpoznaniem skargi czy skargi kasacyjnej zbadać jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest wniesienie skargi przez uprawniony podmiot, tylko bowiem skarga wniesiona przez podmiot do tego legitymowany może skutkować rozpoznaniem sprawy co do jej meritum. Na marginesie przypomnieć też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny pod rządami ustawy z 1995 r. nie był związany zarzutami skargi, zatem pod uwagę z urzędu brał wszystkie okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2003 r. uwzględnił skargę P., nie zakwestionował jego legitymacji, uznał zatem, iż Związek ma przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym orzeczenia z [...] listopada 1952 r. Na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena musi być oczywiście sformułowana w sposób wyraźny, nie można jej domniemywać. W niniejszej sprawie ocena jest właśnie wyrażona – uwzględnienie skargi podmiotu, który ją wniósł powoduje, że podmiot ten ma status strony w postępowaniu, którego uwzględniona skarga dotyczyła. W tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2003 r. uczynił wyłom w zasadzie, że stroną postępowania dot. nieruchomości jest tylko podmiot mający do niej tytuł prawnorzeczowy. Nie można natomiast zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jeśli idzie o przymiot strony Skarbu Państwa w postępowaniu nieważnościowym. Wywłaszczenie powoduje odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przeniesienie tego prawa na rzecz podmiotu publicznego. To podmiot publiczny, aktualnie posiadający tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia ma przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. W zależności od ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania – tytuł prawny pozostanie u podmiotu publicznego w razie odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia lub powróci do poprzedniego właściciela w razie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia. Postępowanie nieważnościowe w każdym przypadku dotyczyć będzie tylko podmiotu publicznego, który aktualnie legitymuje się tytułem prawa własności do nieruchomości. Skarb Państwa, który uzyskał prawo własności nieruchomości na skutek wywłaszczenia i przeniósł to prawo na rzecz podmiotu samorządowego drogą komunalizacji ani nie odzyska, ani nie utraci tego tytułu w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia. Skutek zatem tego postępowania nie dotyczy jego interesu prawnego. Jest to oczywiści odmienna sytuacja, aniżeli wynikająca z zasady, że podmiot będący stroną postępowania zwykłego jest stroną postępowania nadzorczego. Jeśli idzie o podmioty publiczne to każdoczesny właściciel reprezentuje interes publiczny, mając z tego tytułu, obok wynikającego prawnorzeczowego, interes prawny w postępowaniu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 p.p.s.a.