I OSK 1951/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 788/06 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2006r., sygn. akt II SA/Wa 788/06 oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Transportu i Budownictwa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], którą odmówiono zmiany w trybie art. 154 § decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993 r. o odmowie przyznania rekompensaty pieniężnej na cele mieszkaniowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż pismo [...] S.A. z dnia 1 lutego 2001 r., na które powołuje się K. L. jako na podstawę wznowienia, zostało przez niego dołączone do wniosku z dnia 25 kwietnia 2002 r. skierowanego do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] i przyznania rekompensaty pieniężnej. W związku z powyższym okoliczność powołana jako podstawa wznowienia była znana stronie co najmniej od 25 kwietnia 2002 r. Tym samym uznano, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 13 października 2005 r. złożony został po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego strona musi udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, wykazując, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może bronić się wnosząc prośbę o przywrócenie terminu - art. 58 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że K. L. we wniosku z dnia 13 października 2005 r. zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Wobec powyższego błędnym jest twierdzenie skarżącego, że zaskarżona decyzja dotyczy wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania rekompensaty pieniężnej zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993 r. Z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy nie może być skutecznie podnoszony fakt, że skarżący w lutym 2001 r. przesłał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismo [...] S.A. Oddział Regionalny w Ł. pismo z dnia 1 lutego 2001 r., z którego miało wynikać, że K. L. na dzień 31 grudnia 1990 r. miał zgromadzony wymagany wkład mieszkaniowy w kwocie [...] zł upoważniający do rekompensaty pieniężnej w związku z budową domu mieszkalnego oraz, że w piśmie Oddziału [...] S.A. w B. z dnia 28 stycznia 1994 r. podano zaniżoną wysokość wkładu mieszkaniowego na dzień 31 grudnia 1990 r., co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem go prawa do rekompensaty. Z powyższego wynika, że pismo z dnia 1 lutego 2001 r. znane było orzekającym organom przed datą zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego względu okoliczność ta nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. W związku z powyższym, z uwagi na przedmiot sprawy, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwie przeprowadzonego w jego ocenie postępowania w sprawie odmowy wypłaty rekompensaty, ponieważ zakończyła się ona prawomocną decyzją i nie została wzruszona w trybach nadzwyczajnych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. L., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego należnej rekompensaty w kwocie 14.365 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 27 grudnia 1993 r. do dnia zapłaty, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych oraz zwrócenie się do Prokuratora Generalnego o zajęcie na piśmie stanowiska dotyczącego skargi i odpowiedzi na skargę. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez pominięcie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446) mimo spełnienia przez skarżącego wszelkich warunków określonych w tym przepisie dla otrzymania rekompensaty, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 16 kpa w oderwaniu od pozostałych zasad ogólnych wymienionych w rozdziale 2 kpa; b) art. 147 kpa poprzez zwolnienie organu od obowiązku wznowienia postępowania z urzędu określonego w tym przepisie, albowiem to organ dokonuje kwalifikacji prawnej wniosków składanych przez stronę. W przypadku gdyby organ miał wątpliwości jakie znaczenie nadać wnioskowi skarżącego z dnia 17 lutego 2001 r. to zgodnie z art. 50 § 1 kpa powinien wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień, a nie pozostawiać tego wniosku bez rozpatrzenia wydając decyzję z dnia 27 stycznia 2004 r.; c) art. 148 § 1 kpa poprzez nie uwzględnienie wyjaśnień skarżącego zawartych we wniosku z dnia 13 października 2005 r. wskazujących, iż jego wniosek z dnia 17 lutego 2001 r. złożony został w terminie jednego miesiąca, o którym mowa w w/w przepisie i zobowiązywał organ do wznowienia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana ppsa, jednym z wymogów szczególnych skargi kasacyjnej, (nie podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 49 w zw. z art. 193 ustawy), jest zawarcie "wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany". W skardze kasacyjnej z dnia 30 października 2006 r. strona wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego należnej mu rekompensaty w kwocie 14.365 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 27 grudnia 1993 r. do dnia zapłaty". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w skardze kasacyjnej zawierającej wniosek o uchylenie orzeczenia, bez wskazania zakresu uchylenia, przyjmuje się, że przedmiotem zaskarżenia jest całe orzeczenie (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 409/04, Lex nr 171741). Odmiennego rodzaju zagadnienie wyłania się w przypadku zawarcia w środku odwoławczym wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku bez poprawnego oznaczenia zakresu tej zmiany, jak miało miejsce w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej skarżący domaga się zasądzenia kwoty 14.365 zł z ustawowymi odsetkami, a zatem merytorycznego rozstrzygnięcia, do czego uprawniony jest wyłącznie organ administracji. Takiej kompetencji nie posiada natomiast ani Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznając skargę kasacyjną może orzec tylko w jeden ze sposobów określonych w art. 184 - 189 ppsa, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozpoznając skargę na decyzję może wydać tylko orzeczenie o treści określonej w art. 145 ppsa lub w sposób wskazany w art. 151 tej ustawy. Przepisy normujące uprawnienia orzecznicze Sądu odwoławczego nie dają temu Sądowi kompetencji do zmiany orzeczenia Sądu I instancji. Stąd też, jeżeli w skardze kasacyjnej zostanie zawarte żądanie zmiany orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, to Naczelny Sąd Administracyjny odczytuje je jako wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi (art. 188 ppsa) - por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 384 i n. Przechodząc natomiast do rozważań poszczególnych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż skarga kasacyjna oparta jest na nieusprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 16 kpa, art. 147 kpa oraz art. 148 § 1 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uznać należy za chybione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwie ustalił i przeanalizował stan faktyczny w sprawie, a ponadto szczegółowo odniósł się do argumentów strony skarżącej, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Należy podzielić ocenę wyrażoną w wyroku, iż skarżący uchybił terminowi wynikającemu z art. 148 § 1 kpa i wniósł podanie o wznowienie po upływie miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Treść wniosku K. L. z dnia 13 października 2005 r. wskazywała jednoznacznie na żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...]. Powoływane pismo z dnia 1 lutego 2001 r. stanowiące, zdaniem skarżącego podstawę wznowienia postępowania zostało dołączone do wniosku z dnia 25 kwietnia 2002 r. skierowanego do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a zatem było znane stronie, od ponad trzech lat przed złożeniem wniosku z dnia 13 października 2005 r. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji podnosi w uzasadnieniu wyroku, iż organ prawidłowo w pierwszej kolejności badał dopuszczalność podania o wznowienie postępowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących niewłaściwie przeprowadzonego, w ocenie skarżącego postępowania w sprawie odmowy wypłaty rekompensaty, albowiem zakończyła się ona prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw przez błędną jego wykładnię uznać należy go za niezasadny, bowiem przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego. Wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Wobec stwierdzenia braku istnienia przesłanek wznowienia postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, sprawa nie może być ponownie merytorycznie rozpoznana. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie odmowy przyznania rekompensaty pieniężnej na cele mieszkaniowe, nie mógł być rozpoznany w niniejszej sprawie, gdyż z uwagi na istotę postępowania wznowieniowego ocena prawidłowości jego zastosowania w sprawie rekompensaty nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.