I OSK 1952/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1577/14 w sprawie ze skargi U.P. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U.P. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1577/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę U.P. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [..]w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [..], na podstawie art. 6f, art. 32 ust. 1 i 2, art. 37a ust. 1, art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), w dniu 23 kwietnia 2014 r. wydał rozkaz personalny nr [..], którym zwolnił z dniem 14 maja 2014 r. U.P. z zajmowanego stanowiska i od dnia 15 maja 2014 r. przeniósł ją do własnej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Organ w uzasadnieniu rozkazu podał m. in., że w dniu 26 marca 2014 r. na wniosek Naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia U.P. z zajmowanego stanowiska służbowego w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, o czym została ona powiadomiona pismem z dnia 26 marca 2014, jak również o treści art. 10 § 1 Kpa. Policjantka od dnia 20 listopada 2013 r. do chwili obecnej nie wykonuje żadnych czynności służbowych, bowiem przebywa na zwolnieniu lekarskim. Okoliczności te powodują nadmierne obciążenie pracą pozostałych funkcjonariuszy w Wydziale, co dezorganizuje służbę oraz utrudnia realizację zadań Policji wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W takiej sytuacji przeniesienie policjantki do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [..] stworzy możliwość niezwłocznego uzupełnienia wakatu na stanowisku specjalisty i spowoduje faktyczne wzmocnienie składu osobowego Wydziału i umożliwi realizację przypisanych mu zadań. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska następuje na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji (...). Przeniesienie policjanta do dyspozycji następuje na podstawie art. 37a pkt. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjanta w przypadku zwolnienia z zajmowanego stanowiska, można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przeniesienie policjantki do dyspozycji nie rodzi dla niej negatywnych skutków finansowych, co znajduje potwierdzenie w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Organ nie kwestionował zasadności przebywania policjantki na zwolnieniu lekarskim, ale istotna dla organu była jej nieobecność w służbie. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca. Komendant Stołeczny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w dniu 23 czerwca 2014 r. wydał rozkaz personalny nr [..], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w bardzo obszernym uzasadnieniu rozkazu personalnego przedstawił okoliczności związane z przeniesieniem policjantki do dyspozycji, jak również przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i uznał, że organ pierwszej instancji właściwie je zastosował. Ponadto organ zajął stanowisko w przedmiocie zarzutów podniesionych w odwołaniu i przedstawił argumenty uzasadniające ich bezzasadność. U.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. W dniu 9 marca 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o włączenie do akt sprawy jej pisma z dnia 8 grudnia 2014 r. skierowanego do Komendanta Stołecznego Policji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. W art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie zostały określone przesłanki zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji, wskazuje natomiast, że tego rodzaju zmiana stosunku służbowego policjanta może nastąpić przed jego powołaniem lub mianowaniem na inne stanowisko służbowe albo zwolnieniem ze służby, jednakże na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Decyzja na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest decyzją fakultatywną i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz, czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, Sąd I instancji stwierdził, że słuszny interes skarżącej (art. 7 Kpa) nie stoi w sprzeczności z podjętą decyzją, zaś argumentacja skarżącej, kwestionująca zaskarżony rozkaz personalny, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym), ani też nie wskazuje na wadliwość procedowania czy stosowania prawa materialnego. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Naczelnika Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Komendy Powiatowej Policji w [..], w którym wskazał, że skarżąca od dnia 21 listopada 2013 r. przebywa na długotrwałym, ciągłym zwolnieniu lekarskim. Zatem zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska i przeniesienie jej do dyspozycji miało w pierwszej kolejności na celu zapewnienie prawidłowego toku realizowanych zadań przez powyżej określony Wydział, poprzez stworzenie możliwości obsadzenia na nowo stanowiska zajmowanego przez skarżącą w związku z trwającą jej absencją chorobową. W ocenie Sądu, już takie uzasadnienie wniosku jest wystarczające do wydania rozkazu personalnego na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Rozkaz personalny wydany na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi bowiem wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. W ocenie Sądu I instancji, zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego jest uzasadnione nie tylko wówczas, gdy absencja chorobowa policjanta dezorganizuje służbę w komórce organizacyjnej, w której policjant pełni służbę, ale także wtedy, gdy w czasie trwającej choroby komisja lekarska orzeknie o jego trwałej niezdolności do służby. Pozostając w dyspozycji przełożonego, policjant może zostać zwolniony z obowiązku pełnienia służby do czasu ponownego zadysponowania nim w służbie, a w przypadku stwierdzonej trwałej niezdolności do służby - przełożony ma obowiązek zwolnić policjanta od zajęć służbowych do czasu zwolnienia ze służby. Zdaniem Sądu, przedstawiane przez skarżącą argumenty i zgłaszane wnioski dowodowe w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym rozkazem personalnym wskazują na to, że nie dostrzega ona istoty stosunku służbowego, który charakteryzuje się dobrowolnością, dyspozycyjnością i podległością. Potwierdzeniem takiej oceny jest również pismo skarżącej do Komendanta Stołecznego Policji, które na wniosek skarżącej zostało włączone akt postępowania sądowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła U.P., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia (rozpoznania i dokonania oceny prawnej) zarzutów, sformułowanych w sprawie przez stronę skarżącą, m.in. w odniesieniu do: pominięcia, braku oceny i rozpatrzenia wnioskowanych przez stronę dowodów wskazujących na rzeczywiste, inne niż wykazywane przez organ, podstawy faktyczne przyczyny przeniesienia skarżącej do dyspozycji komendanta Powiatowego Policji w [..]; 2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stanem sprawy, w tym niedostatecznie zgromadzonym materiałem dowodowym rozstrzygnięcie o prawidłowości decyzji, przy nieuwzględnieniu i nie rozpoznaniu zarzutu skarżącej o pozbawieniu jej możności czynnego udziału w kolejnych stadiach postępowania administracyjnego i uzasadnieniem oceny legalności skarżonych decyzji fakultatywnością ich podjęcia przez organ w ramach uznania administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok pomimo pewnych mankamentów jego uzasadnienia (brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi ) ostatecznie odpowiada prawu. Przede wszystkim wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Stan ten w zasadzie jest bezsporny i wynika z niego, że powodem podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji była długotrwała nieobecność skarżącej w służbie związana z chorobą. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, LEX nr 951934, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów o Administracyjnych ). Zgodnie z art. 37a pkt. 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przyjąć należy, że instytucja określona w przepisie art. 37 a pkt 1 ustawy służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37 a ustawy oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej jaką jest Policja wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37 a ustawy nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie owo uznanie administracyjne nie miało charakteru dowolnego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia co do rzeczywistej przyczyny zwolnienia skarżącej ze stanowiska służbowego. Fakt nieobecności skarżącej w służbie i w związku z tym nie wykonywanie zadań służbowych nie został podważony przez skarżącą. Autor skargi kasacyjnej wspomina wprawdzie o innych przyczynach zwolnienia skarżącej, nie podaje jednak jakie to były przyczyny i dlaczego w sytuacji nieobecności skarżącej w służbie to one przesądziły o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji organu, podczas gdy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazane przez organ powody, których skarżąca nie zakwestionowała stanowiły uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu nie przeprowadzenia przez organ dowodów wnioskowanych przez skarżącą. Argumentację Sądu I instancji w całości należy podzielić. Skarżąca jako funkcjonariusz Policji pozostawała w stosunku zatrudnienia (służbowym ), którego charakter pozwala na zdecydowanie bardziej swobodne kształtowanie jego treści, niż ma to miejsce w stosunkach pracy. Funkcjonariusz służby mundurowej pozostaje w pełnej dyspozycji organu. To przecież właściwy organ decyduje o tym komu powierzyć określone stanowisko, ma też wyłączne prawo do zdecydowania w określonej sytuacji faktycznej o tym jak długo dana osoba pozostanie na stanowisku. Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych . O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska , organ może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 37a pkt. 1 ustawy o Policji. Dlatego podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, których miał nie wyjaśnić organ oraz Sąd I instancji słusznie zostały ocenione jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto skarga kasacyjna w ogóle nie wykazuje jaki wpływ na wynik sprawy miały podnoszone uchybienia procesowe, co stanowi brak formalny uniemożliwiający skuteczne postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa. Trzeba tez wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny polityki kadrowej organu administracji publicznej, stąd też zarzuty dotyczące tego zagadnienia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie było też potrzeby wykazywania wpływu absencji chorobowej skarżącej na realizację zadań przez jednostkę organizacyjną w której pełniła służbę. Negatywny wpływ nieobecności funkcjonariusza w służbie jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzania na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące narusza zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa okazały się nieuzasadnione. Identycznie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, co do wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu jakoby przy podjęciu decyzji uznaniowej organ nie był zobowiązany do przestrzegania przepisów Kpa. Sąd I instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawarł takiego stwierdzenia, a wręcz przeciwnie podkreślił, że kontrola Sądu dotyczy przestrzegania przez organ prawa, w tym przepisów Kpa. W niniejszej sprawie podnoszone przez skarżącą fakty, które miałyby świadczyć o naruszeniu przepisów Kpa nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a skarga kasacyjna jak wspomniano wcześniej nie zawiera w ogóle uzasadnienia co do ewentualnego wpływu zarzucanych uchybień procesowych na wynik sprawy. Samo stwierdzenie, że uchybienia te były istotne nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt. 2 Ppsa. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji nie stosował art. 153 Ppsa (str. 4 skargi kasacyjnej ) , zaś przepis art. 145 Ppsa pozostaje bez związku z art. 151 Ppsa. Skarga kasacyjna nie zawiera też uzasadnienia na czym miało polegać naruszenie przez Sąd art. 134 § 1 Ppsa, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tego zarzutu – art. 176 Ppsa i art. 183 § 1 Ppsa. Dlatego na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt. 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji