I OSK 1962/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1886/12 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia q sierpnia 2012 r. nr q w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1886/12 oddalił skargę Z. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20), na podstawie art. 111 pkt 9 lit. a, art. 114 ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483), zwolnił st. chor. rez. Z. B. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Przedmiotowy rozkaz doręczono żołnierzowi w dniu 16 maja 2006 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu aktowym. W dniu 19 grudnia 2007 r. Z. B. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20) o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20), z uwagi na toczące się postępowanie karne prowadzone przez Wojskową Prokuraturę Garnizonową w S. Po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Następnie Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20) o zwolnieniu Z. B. z zawodowej służby wojskowej. Od powyższej decyzji Z. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie przepisu art. 10 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i przez to uniemożliwienie jej brania czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 156 pkt 2 K.p.a., poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niezastosowanie. Wskazał, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwiło mu złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia, iż to nie on podpisał wypowiedzenie stosunku służbowego. Zdaniem skarżącego rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20) został wydany z rażącym naruszeniem przepisu art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ze względu na brak wypowiedzenia dokonanego przez Z. B.. Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego o zwolnieniu Z. B. z zawodowej służby wojskowej nie zawierał wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Został wydany w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 111 pkt 9 lit. a, art. 114 i art. 115 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego, a zatem nie można uznać, iż został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że kwestie dotyczące podpisu na wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej leżą poza obszarem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału przed wydaniem decyzji oraz poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20). Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie przyjmuje się, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696). W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20) stanowił art. 111 pkt 9 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozkazu. Zgodnie z tym przepisem, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Stosownie do art. 114 ust. 1 cyt. ustawy żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny. W świetle art. 114 ust. 5 i 6 tej ustawy, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następowało po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza lub doręczenia wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy, w ostatnim dniu miesiąca, przy czym okres wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej mógł być skrócony za pisemną zgodą zwalnianego żołnierza zawodowego i właściwego organu, a kończyć się musiał ostatniego dnia miesiąca. Organem właściwym do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej był Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ( art. 115 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stwierdzenie organu, iż w sprawie jest niesporne, że w dniu 1 lutego 2006 r. w Kancelarii Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. zostało złożone – przez nieustaloną w postępowaniu karnym osobę – wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej st. chor. rez. Z. B. Zaznaczyć należy, iż wypowiedzenie spełniało wymogi określone w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483, ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Było skierowane do właściwego organu zwalniającego – Szefa Sztabu Generalnego WP, zostało dokonane w formie pisemnej, zawierało oświadczenie woli żołnierza zawodowego wskazujące jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego oraz zostało złożone w kancelarii jednostki wojskowej. Tym samym uznać należy, iż zaskarżony rozkaz personalny wydał uprawniony organ wojskowy, który prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa, realizując wolę żołnierza, przejawioną w dokonanym wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (pkt 20) został skarżącemu doręczony w dniu 16 maja 2006 r. Od tego rozkazu personalnego skarżący nie odwołał się i stał się on ostateczny w administracyjnym toku instancji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej bez podstawy prawnej oraz bez wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutu skarżącego związanego z podpisem widniejącym pod wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, zaaprobował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jest to kwestia leżąca poza obszarem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Z kasacyjnego charakteru orzeczenia o stwierdzeniu nieważności (lub o odmowie stwierdzenia nieważności) decyzji administracyjnej wynika, że poza zakresem orzekania w sprawie nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej leży okoliczność (wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej podpisane przez nieustaloną osobę), na podstawie której Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wydał rozkaz personalny zwalniający Z. B. z zawodowej służby wojskowej. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii niedopełnienia wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stwierdził, że w niniejszej sprawie niewypowiedzenie się skarżącego co do zebranego w sprawie materiału dowodowego nie miało wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, miał bowiem możliwość złożenia w toku prowadzonego przez organ postępowania wszelkich wniosków dowodowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skoro Z. B. nie podpisał wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, to nie sposób uznać, że organ realizował jego wolę przejawioną w dokonanym wypowiedzeniu. Trudno podzielić zatem argumentację zarówno organu, jak i Sądu pierwszej instancji, że rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej został wydany prawidłowo, gdyż wniosek w przedmiocie wypowiedzenia odpowiadał wymogom formalnym, w sytuacji, gdy ów wniosek został podrobiony i złożony przez nieznaną osobę bez wiedzy i woli skarżącego. Wbrew stanowisku Ministra Obrony Narodowej takie działanie nie stanowi złożenia " oświadczenia woli żołnierza zawodowego wskazującego jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego". Skoro złożenie wniosku jest elementem koniecznym dla wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, to jego brak musi skutkować eliminacją rozkazu o zwolnieniu ze służby z porządku prawnego z wszelkimi tego konsekwencjami, z uwagi na brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie można rozpatrywać, czy wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zawierało wszystkie wymagane prawem elementy i czy zostało skierowane do właściwego organu, bowiem wobec braku na nim podpisu Z. B. wypowiedzenie nie zostało w ogóle przez niego złożone. W rozpoznawanej sprawie należy zatem dokonać oceny, czy organ nie naruszył przepisów prawa wydając rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wobec braku wypowiedzenia. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wydanie przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego zawodowej służby wojskowej na skutek podrobionego i złożonego przez nieznanego sprawcę wniosku stanowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Owo związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga z kolei prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Powołany przepis nie został powiązany z żadnym innym przepisem prawa materialnego czy procesowego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że jest on całkowicie chybiony. Nie można bowiem podzielić poglądu strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym o samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, czy też zwykłe, co wiąże się z różnymi skutkami prawnymi. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstając skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem przepis ten został zinterpretowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo. Z kolei sygnalizowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie nie mogły zostać ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wspomniane związanie Sądu zarzutami skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.