I OSK 1973/17

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 224/17 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 1973/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. R. i uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie klasyfikacji gruntów. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2016 r. oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uchyloną decyzją organ I instancji odmówił skarżącej J. R. wykonania ponownej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w C. oraz upoważnienia wskazanych przez nią osób do przeprowadzenia tej klasyfikacji. Organ II instancji wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246), dalej rozporządzenie, nie przewidywało prowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów, ponieważ zgodnie z § 12 klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowywała ważność. Z dokonanych ustaleń wynikało, że kompleksowa klasyfikacja gruntów na terenie wsi C. została przeprowadzona w 1964 r. i nadal obowiązywała. Na podstawie dwóch odkrywek wykonanych w 1964 r. na działce nr [...] (obecnie [...]) ustalono użytek i klasę jako RIVa oraz ŁIV. Klasyfikacja ta stanowiła podstawę do określenia użytków i klas w zakładanej w latach 60-tych ewidencji gruntów dla terenu powiatu w., w tym wsi C. i została ogłoszona obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 października 1971 r. i od tego dnia stała się obowiązująca. W rejestrze gruntów - na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów oraz operatu klasyfikacyjnego - wpisano działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, w tym użytki gruntowe Rlllb o pow. 0,4137 ha oraz ŁIV o pow. 0,2528 ha. Następnie po przeprowadzonej melioracji gruntów, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 1980 r., zatwierdzono klasyfikację gruntów wsi C. Na podstawie odkrywki na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) ustalono użytek i klasę jako Rlllb (grunty orne klasy Illb) o pow. 0,6031 ha oraz LzIV (grunty zadrzewione klasy IV) o pow. 0,0228 ha - i taki stan trwa do dziś. Stosunki wodne określono jako "okresowo zmienne". Organ odwoławczy wskazał również, że w wyniku prowadzonych przez organ I instancji oględzin na działce nr [...] ustalono, że dominujący na tej działce użytek Rlllb odpowiada opisowi wynikającemu z urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia: 2/3 części działki porośnięta jest owsem, 1/3 część działki obsadzona jest ziemniakami, a niewielka część działki jest luźno zadrzewiona. Grunt nie jest odłogowany, nie wymaga rekultywacji, a stosunki wodne odpowiadają opisowi z tabeli klas, gleba ta nie jest również jałowa, gdyż grunt utrzymany jest w dobrej kulturze rolnej. W konsekwencji dalsze postępowanie było bezprzedmiotowe, ponieważ z jednej strony § 12 rozporządzenia skutkował pozostawaniem w mocy ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 1980 r. zatwierdzającej klasyfikację gruntów wsi C.; z drugiej - analiza zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego ujawniła, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny uzasadniające konieczność dokonania ponownego ustalenia merytorycznego klasyfikacji gruntów. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. R. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe organ odwoławczy błędnie utożsamił treść §12 rozporządzenia (klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność) z zakazem weryfikacji (aktualizacji) gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powołany przepis oznacza jedynie, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (tj. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) nie wymaga automatycznej weryfikacji czy też aktualizacji w trybie "nowego" rozporządzenia. Sąd Wojewódzki uznał więc, ze organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni ww. §12 rozporządzenia, niezasadnie stosując go w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wniosła o kontrolę klasyfikacji gruntów twierdząc, że została ona zawyżona w stosunku do stanu faktycznego. Z argumentów przytoczonych w skardze wynika, że już w latach 60-tych po założeniu ewidencji gruntów, z niewiadomych przyczyn, działce skarżącej nadano klasę RIIIb, pomimo że z materiałów dotyczących odkrywek wynikało, że grunty te są klasy RIV. Sąd uznał, że okoliczność ta powinna być zweryfikowana przy wykorzystaniu procedur przewidzianych prawem. Zgodnie z § 3 rozporządzenia właściciel gruntów może wnioskować o gleboznawczą klasyfikację swoich gruntów, co oznacza również, że może żądać jej zweryfikowania, wskazując m.in. na okoliczności przemawiające za polepszeniem lub pogorszeniem stanu gleby. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia czynności klasyfikacji przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej klasyfikatorem. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji samodzielnie ocenił stan gleby, co stanowiło naruszenie ww. przepisu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. skargę kasacyjną wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy dokonał obłędnej wykładni § 12 rozporządzenia, utożsamiając jego treść z bezwzględnym zakazem weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podczas gdy stanowisko organu II instancji wskazujące na ważność dotychczas ustalonej klasyfikacji wynikało z czynności dowodowych przeprowadzonych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył § 5 ust. 2 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło - zdaniem Sądu - do naruszenia art. 84 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, tzn. stanu gleby na działce J. R. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że ujawniony w działce nr [...] dominujący użytek Rlllb (grunty orne klasy Illb) odpowiada opisowi wynikającemu z urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Porównanie tego opisu gruntów klasy Illb z opisem z odkrywki glebowej nr [...] z ostatniej klasyfikacji wskazuje, że są one zbieżne. Zatem wskazana przez stronę we wniosku argumentacja ("jest to gleba jałowa, o słabej strukturze i złych stosunkach wodnych") nie jest przesłanką do ponownego ustalania klasyfikacji na przedmiotowym obszarze, gdyż struktura tej gleby oraz jej stosunki wodne odpowiadają opisowi gruntów klasy Illb z tabeli klas. Dlatego też brak było podstaw do ponownego ustalania klasyfikacji, gdyż struktura gleby oraz jej stosunki wodne odpowiadają opisowi gruntów klasy Illb z tabeli klas, a klasyfikację dokonaną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 1980 r. należało uznać za w pełni aktualną. Czyniło to wszczęte na wniosek strony postępowanie bezprzedmiotowym. W tym też zakresie organ odwoławczy powołał się na § 12 rozporządzenia. Ponadto zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia czynności klasyfikacyjne przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, tj. klasyfikator. Warunkiem jednak jego powołania jest uprzednie zaistnienie w sprawie jednej z przesłanek przeprowadzenia klasyfikacji z urzędu, o której mowa w § 4, lub w stanie faktycznym sprawy, gdy oceniając wniosek strony o przeprowadzenie klasyfikacji organ prowadzący postępowanie dojdzie do wniosku, że przeprowadzona dotychczas klasyfikacja została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących regulacji lub straciła ona aktualność. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca i było podstaw do powołania klasyfikatora. Autor skargi kasacyjnej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do stosowania, a nawet do powoływania w zaskarżonej decyzji § 12 rozporządzenia, w myśl którego klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Oczywiste jest bowiem, że ujawniony w dotychczasowej klasyfikacji na działce nr [...] dominujący użytek Rlllb (grunty orne klasy Illb) obowiązuje. Z tego właśnie powodu skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji tej klasyfikacji. Tymczasem organ odwoławczy, wskazując na § 12 rozporządzenia, wprost stwierdził (strona 2 akapit drugi od dołu uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.), że przepisy rozporządzenia nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntu. Stwierdzenie takie nie ma żadnego uzasadnia w przepisach. Okoliczność, że klasyfikacja gruntów przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów nadal obowiązuje nie oznacza, że nie można jej zaktualizować. Wynika to wprost z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem". Składający skargę kasacyjną organ błędnie powoduje się w jej uzasadnieniu na niezaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek przeprowadzenia klasyfikacji ujętych w § 4 rozporządzenia. Przesłanki te bada się jedynie przy przeprowadzeniu klasyfikacji z urzędu. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca – wniosek o dokonanie klasyfikacji złożony został bowiem przez właścicielkę gruntu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów organ winien przeprowadzić na podstawie przepisów rozporządzenia, które nie pozostawiają w tym względzie swobody - klasyfikację przeprowadza starosta, za pomocą osoby klasyfikatora. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres jego kompetencji wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Z kolei w § 7 ust. 1 rozporządzenia określono, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego; 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych. Z zestawienia przepisów § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że czynności wymienione w tych przepisach może wykonywać jedynie klasyfikator. Jego powołanie jest obligatoryjne. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, bez powołania klasyfikatora, dokonały m.in. analizy materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (z klasyfikacji przeprowadzonych w latach 60-, 70- i 80-tych ubiegłego wieku), a także przeprowadziły część czynności klasyfikacyjnych w terenie (podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2016 r.), jak choćby sporządziły opis fizjograficzny, czy ustaliły zasięg gruntów podlegających klasyfikacji. Na podstawie tych ustaleń organy doszły do przekonania, że obecna klasyfikacja gruntu jest tożsama z klasyfikacją dokonaną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 1980 r. Tymczasem wykładnia § 5 ust. 1 i 2 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania takiej oceny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.