I OSK 1976/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 495/05 w sprawie ze skargi B. N. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz B. N. i J. K. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmieniło decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] nr [...] w części dotyczącej punktu II, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie J. K. i B. N. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej nie mogło być uwzględnione, gdyż orzeczona przez Prezydenta Miasta P. odmowa zajęcia pasa drogowego – ulicy [...] w P. o pow. [...] m2 nie narusza prawa. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że zawarte w decyzji Prezydenta Miasta P. rozstrzygnięcie w zakresie zobowiązania do przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego nie może być objęte decyzją wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), gdyż przepis ten reguluje zasady zajmowania pasa drogowego, a nie egzekwowania z bezprawnego zajęcia tego pasa. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie zgodzili się B. N. i J. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7-9 i 104 k.p.a. Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie pkt 2 decyzji albo o stwierdzenie jej nieważności. Strony wniosły także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację przyjętą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 września 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 495/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. N. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że poza sporem pozostaje stwierdzenie, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych reguluje tryb udzielania zgody na zajęcie pasa drogowego. Organy orzekające w sprawie zawisłej przed sądem zastosowały przepis w sposób poprawny. Ustawa nie nakłada na organ udzielający zezwolenia szczególnych wymagań, które muszą być spełnione by mogła zostać wydana decyzja pozytywna. Z treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach wynika, że decyzja ma charakter uznaniowy i zarządca drogi nie ma obowiązku udzielać zgody na zajęcie pasa. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wymaga wskazania okoliczności uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie, jednak uprawnienie organu nie może być ograniczone każdoczesnym żądaniem strony, o ile stan sprawy wskazuje na okoliczności, które przemawiają za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – takie okoliczności występują i organy orzekające brały je pod uwagę odmawiając skarżącym prawa do zajęcia pasa drogowego. Tymi okolicznościami jest spór jaki istnieje pomiędzy skarżącymi a zarządcą o sposób korzystania z pasa drogowego, zatem odmowa udzielenia zgody mieści się w granicach prawa, a to skutkować musi oddaleniem skargi. Oceniając formalną poprawność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to polega na posłużeniu się przez organ odwoławczy pojęciem zmiany decyzji. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi o uchyleniu decyzji w całości lub w części, a nie o jej zmianie. Zatem posłużenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. formułą zmiany decyzji w pkt II jest naruszeniem prawa, jednak nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie naruszenie takiego wpływu nie miało, zatem Sąd nie mógł skargi uwzględnić i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. B. N. i J. K. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086) przez nierozpoznanie istoty sprawy, bowiem Sąd nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy, a skupił się jedynie na analizie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, błędne przyjęcie, że uznaniowy charakter decyzji zarządcy drogi jest jedyną przesłanką decydującą o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 151 w związku z art. 134 § 2 i art. 138 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi w innym przedmiocie niż przedmiot zaskarżenia, gdyż Sąd orzekł: "w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego" a to nie było przedmiotem skargi, ponieważ w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pkt 1 decyzji z [...] nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] nr: [...], strona przeciwna nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcia, więc Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł ponad żądanie skargi i wydał orzeczenie na niekorzyść skarżących; – art.134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że Sąd nie rozpoznał skargi w granicach zaskarżenia sprawy, to jest w zakresie pkt 2 decyzji SKO z [...] nr [...], utrzymującego w mocy pkt I decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] nr [...] niezezwalającej skarżącym na zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 dla potrzeb tymczasowego kiosku handlowego na okres od dnia 23 kwietnia 2004 r. do dnia 22 kwietnia 2005 r.; – art. 125 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie wniosku skarżących z 20 lutego 2006 r. o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej skarżących, wniesionej od wyroku WSA w Rzeszowie z 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 475/04, co miało znaczenie prejudycjalne dla sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1334/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, uznając skargę kasacyjną za zasługującą na uwzględnienie, podzielając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dając wiążącą wykładnię tych przepisów; – art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie dowodów zgromadzonych w sprawie przed organami administracyjnymi, potwierdzającymi, że sporny kiosk został usytuowany w pasie drogowym, na trawniku, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jego istnienie nie powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi i zamiast obiektywnej oceny, czy też organy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji art. 38 § 1 i art. 40 § 1 ustawy o drogach publicznych – arbitralne przyjęcie przez WSA, że samo istnienie sporu pomiędzy skarżącymi a zarządcą drogi o sposób korzystania z pasa drogowego, uzasadnia odmowę udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego ze względu na uznaniowy charakter decyzji opartej na art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sporny kiosk handlowy, należący do tymczasowych obiektów budowlanych, został wybudowany w pasie drogowym działki nr [...] obrębu [...] miasta P. przez poprzednika prawnego Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w P. w latach siedemdziesiątych XX wieku, przed wejściem w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a następnie w 1995 r. skarżący B. N. kupił go od tej Spółdzielni, co jest okolicznością bezsporną pomiędzy stronami, udowodnioną aktem kupna-sprzedaży, przedłożonym organowi administracji już dawno i na jego podstawie wydawano zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod kioskiem oraz zezwolenia na sprzedaż piwa w tym kiosku. Dowody potwierdzające ten stan faktyczny znajdują się w obu sprawach. Wywodzono, że NSA wskazał, że wykładnia art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która weszła w życie 9 grudnia 2003 r., jak i po niej, dokonana przez WSA w Rzeszowie jest błędna. Artykuł 38 ust. 1 ustawy, tak przed, jak i po nowelizacji ma zastosowanie do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "obiektu budowlanego", zaś ustawa z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) obowiązująca w okresie budowy przedmiotowego kiosku handlowego i w dniu wejścia w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – stanowiła w art. 2 ust. 1, iż przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynku lub inne stałe i tymczasowe budowle (...). Obydwa akty prawne uznawały obiekt budowlany za kategorię generalną, w ramach której mieściły się "budynki tymczasowe", "tymczasowe obiekty budowlane (...)". Z powyższych względów, zdaniem NSA obiekty budowlane, budynki tymczasowe, mieszczą się w dyspozycji art. 38 ustawy o drogach publicznych – tak w brzmieniu przed, jak i po nowelizacji ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zasadnym zarzucie wadliwej wykładni prawa materialnego: art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Nie można w demokratycznym państwie prawnym przyjąć za prawidłową wykładnię, która ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. To właśnie w przypadku przepisu prawa zbudowanego z norm prawnych uznaniowych niezbędne jest dokonanie wykładni przy zastosowaniu wartości, które dają podstawę do wyprowadzenia w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną dyrektyw wyboru następstwa prawnego pozytywnego bądź dyrektyw wyboru następstwa prawnego negatywnego załatwienia sprawy. Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że decyzja ma charakter uznaniowy i zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego jest uchyleniem od dokonania wykładni przepisu prawa. Takie stanowisko prowadzi do formalizmu sędziowskiego, pozbawia w konsekwencji jednostkę prawa do sądu. Powołanie w zaskarżonym wyroku, bez oceny prawnej faktu, istnienia sporu pomiędzy zarządcą drogi a skarżącymi o sposób korzystania z pasa drogowego nie może stanowić podstawy, że Sąd dokonał ustalenia dyrektywy wyboru negatywnego następstwa prawnego uzasadniającego negatywne załatwienie sprawy. Sąd uchylił się od oceny znaczenia prawnego w sprawie art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.