I OSK 1981/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 60/15 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na stanowisko Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] września 2014 r., nr: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. odrzucił skargę W. S.A z siedzibą w W. na stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy bez konieczności organizowania konkursu ofert. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I. instancji wskazał, że ze Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r., wynika, iż Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał - § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy. Powyższe oznacza, że zaskarżone stanowisko Zarządu uznać należy za niezformalizowaną formę jego działania. Ponadto podał, że w zaskarżonym stanowisku Zarząd Dzielnicy wyraża jedynie zgodę na dzierżawę nieruchomości. Do oddania nieruchomości w dzierżawę dochodzi zaś w wyniku zawarcia umowy cywilno - prawnej, nie zaś wydania decyzji administracyjnej czy też postanowienia, gdyż brak jest tu elementu administracyjnego - władczego. W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe, uznać należy, iż przedmiotowa skarga nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej W.S.A z siedzibą w W. zarzucił Sądowi I. instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 § 1 w zw. z art. 135 poprzez ich niezastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie zgoda na odstąpienie od procedury przetargowej na dzierżawienie działki stanowi władztwo administracyjne. Podniósł, że nawet, gdy finalnie dochodzi do zawarcia umowy dotyczącej danej nieruchomości, to etap ten poprzedzony jest władczą decyzją, iż organ administracji przeznaczy nieruchomość do dzierżawy i nie będzie organizował przetargu, mimo, że z przepisów wynika taki obowiązek. Bez zaskarżonego aktu nie byłoby możliwe zawarcie tej umowy bez przetargu. Podkreślił, że nie ważne jest czy ten akt to decyzja, uchwała, stanowisko – liczy się jego treść i znaczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Dzielnicy Śródmieście podał, że z treści art. 3 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, iż do właściwości sądów administracyjnych należą sprawy związane z wykonywaniem przez samorząd terytorialny władzy publicznej. Kwestie związane z gospodarowaniem mieniem samorządu, takie jak oddawanie tego mienia w najem czy dzierżawę nie są związane z wykonywaniem takiej władzy, a są zwykłymi czynnościami cywilno-prawnymi. W konsekwencji ewentualne kwestie i zagadnienia powstałe na gruncie gospodarowaniem mieniem samorządu terytorialnego, a taką jest niniejsza sprawa, należą do właściwości sądów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżący bez konieczności organizowania konkursu ofert zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. uchwale, "należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 6 listopada 2000 r., w którym odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r. o sygn. akt W 10/93, stwierdzono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną – nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują." Ustalenia te nie dotyczą tylko uchwał, ale odnieść je można odpowiednio do wszelkich aktów jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 468/14). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że uchwały Zarządu Dzielnicy w sprawach z zakresu gospodarowaniem mieniem, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, a jedynie podejmowane są z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych, należą do działań z zakresu wykonywania administracji publicznej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podjęte w niniejszej sprawie stanowisko Zarządu Dzielnicy [...], zmierzające do podjęcia czynności które wywołują skutki cywilnoprawne – do zawarcia umowy dzierżawy bez konieczności organizowania konkursu ofert, należy do spraw z zakresu administracji publicznej tym samym podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić jednocześnie należy, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał, dlatego też pomimo, iż zaskarżony akt został określony jako "stanowisko" stanowi uchwałę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania między stronami, bowiem żaden z przepisów p.p.s.a. nie daje podstaw do zasądzenia kosztów w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi.