I OSK 1987/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 870/04 w sprawie ze skarg M. N. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...], 2) przyznaje adw. P. R. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) - podatku od towarów i usług – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wyrokiem z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II SA/Po 870/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N., J. N. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa została aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1967r. oddana w użytkowanie wieczyste F. N., z jednoczesną sprzedażą budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości. F. N. zmarła w dniu [...] września 1993r., a spadek po niej nabyły: po 1/3 dzieci M. N. i J. Stanisław N. oraz po 1/6 wnukowie E. M. P. i A. R.. Decyzją z dnia 14 lipca 2004r., na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001r., Nr 113, poz. 1209 ze zm), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]", odmówił stwierdzenia nabycia przez użytkowników wieczystych Marię N., J. N., E. P. i A. R. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 (działka nr [...], obręb S.) położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek spadkobierców F. N. o bezpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości nie mógł być uwzględniony, ze względu na niespełnienie przez nich przesłanki nabycia prawa własności wymaganej przepisami art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, nie byli oni bowiem użytkownikami wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990r., jak i w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001r. Na tę decyzję spadkobiercy złożyli odwołanie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w P. z dnia [...], podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że skoro ustawodawca ograniczył uwłaszczenie tylko do użytkowania wieczystego ustanowionego przed 26 maja 1990r. na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, to mógł krąg uprawnionych ograniczyć jeszcze dodatkowym kryterium, to znaczy datą 24 października 2001r., zatem to ustawodawca wybrał i określił krąg użytkowników wieczystych, którym przyznał przywilej uwłaszczenia. Odnosząc się do argumentu skarżących, iż weszli w ogół praw majątkowych swojej poprzedniczki prawnej jako jej następcy, Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z 26 lipca 2001r., mowa jest wyłącznie o następcach prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy swoje prawo posiadali od co najmniej 26 maja 1990r. do 24 października 2001r., zaś skarżący nie należą do grona tak określonych następców prawnych. Wyrokiem z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II SA/Po 870/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N., J. N. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Sąd wskazał, że warunki dotyczące posiadania przymiotu użytkownika wieczystego przez osobę fizyczną w wymienionych w powołanym przepisie datach muszą być spełnione łącznie. Od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła M. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to nie zostały zapłacone nawet w części - według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 roku, nr 64, poz. 592), polegającą na przyjęciu, iż art. 1 ust. 2 ustawy dotyczy następców prawnych tylko takich osób, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990r., jak i w dniu wejścia ustawy w życie tj. w dniu 24 października 2001r., a nie następców prawnych osób będących użytkownikami wieczystymi tylko w jednej z tych dat. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o ile z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż ust. 1 art. 1 powołanej ustawy dotyczy tylko osób, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w dniu 26 maja 1990r. i w dniu 24 października 2001r., o tyle brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż ust. 2 art. 1 ustawy dotyczy wyłącznie następców prawnych tylko takich osób, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990r., jak i w dniu 24 października 2001r., a nie następców prawnych osób będących użytkownikami wieczystymi tylko w jednej z tych dat. Wskazano, że celem ustawodawcy było uwłaszczenie osób, które posiadały prawo użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990r., jak i w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001r. W związku z tym oraz z faktem, że skutkiem prawnym wynikającym z nabycia spadku, jest wejście w całokształt sytuacji prawnej spadkodawcy, uznać trzeba, iż możliwość nabycia własności nieruchomości powinna przysługiwać również osobom, które na skutek otwarcia spadku przed datą wejścia w życie ustawy, a po dniu 26 maja 1990r. nabyły w drodze dziedziczenia prawo wieczystego użytkowania nieruchomości. W ocenie skarżącej, przy analizie ust. 2 art. 1 powołanej ustawy należy stosować wykładnię celowościową, a nie językową, co uczynił Sąd pierwszej instancji. Bowiem wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia nieruchomości osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed datą wejścia w życie ustawy (z uwagi na śmierć poprzednika prawnego przed tą datą) poparte jedynie wykładnią językową, która nie prowadzi do jednoznacznych wniosków, uznać należy za błędne i sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że dziedziczna jest także ekspektatywa, czyli oczekiwanie prawne. Jest ona bowiem również prawem podmiotowym, którego zasadnicza funkcja polega na przygotowaniu i zabezpieczeniu nabycia prawa, umożliwiającego pełne i ostateczne zaspokojenie określonych potrzeb. Takie właśnie oczekiwanie prawne przysługiwało osobom, o których mowa w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, a więc takim, które były użytkownikami wieczystymi w dacie 26 maja 1990r. i które miały wszelkie podstawy by przypuszczać, iż będą nimi nadal w dacie 24 października 2001 roku, a nie tylko takim, które dożyły dnia 24 października 2001r. Dlatego też zasadnym jest uznanie, że również spadkobiercy osób będących użytkownikami wieczystymi tylko w dacie 26 maja 1990r. są uprawieni do nieodpłatnego nabycia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113 poz. 1209 ze zm.) wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, prawa własności nieruchomości. Początkowo dotyczyło to tylko użytkowników wieczystych, określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 ustawy). Następnie w wyniku dokonanych w roku 2002 i 2003 nowelizacjach ustawy, objęła ona swym działaniem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie było już ograniczone terminem. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami w wieczystymi nieruchomości w okresie, o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. Wyżej przedstawione uwagi wskazują na to, że omawiana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Omawiana ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji z dnia [...] w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną, roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Między innymi jedną z takich przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i dacie wejścia w życie w/w ustawy (24 października 2001r.). Oznacza to więc ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Pozostaje poza sporem, że roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jego następcy prawnemu tj. osobie, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej sprawie pojawiło się zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji gdy osoba będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. zmarła przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy (tj. dniem 24 października 2001r.), a więc gdy nie była posiadaczem tego prawa w drugiej wymaganej przez ustawę dacie, ale w tej dacie użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości był spadkobierca tej osoby, to jemu – jako następcy prawnemu zmarłego użytkownika wieczystego będzie przysługiwało przedmiotowe roszczenie. Jak już wskazano – ustawodawca dwie daty znacznie odległe w czasie – ustanowił jako początek i koniec zdarzenia, z którym ustawa wiązała powstanie skutku prawnego – przy spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych tą ustawą – w postaci uzyskania roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w roku 2001 ustalił w ustawie datę sprzed ponad 11 lat (26 maja 1990 r.) jako początek zdarzenia prawnego, którego określony ustawą skutek powstał w dacie wejścia w życie tej ustawy, to uprawniony jest pogląd, że z woli ustawodawcy, który działał racjonalnie dotyczy to wszystkich osób (fizycznych), które w tej początkowej dacie były użytkownikami wieczystymi z wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. F. N. – zmarła w dniu [...] września 1993 r. - była w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 (działka nr [...], obręb S.). Rozpoczął się więc w tym przypadku okres ograniczony w ustawie dwoma datami – 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., w którym użytkownik wieczysty powinien posiadać to prawo, co było przesłanką niezbędną dla uzyskania wzmiankowanego roszczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że wprawdzie wydawać by się mogło, że ustawa w art. 1 ust. 1 wymaga tylko, by ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, co mogłoby sugerować, że w okresie między tymi datami prawo użytkowania wieczystego mogłoby być przedmiotem obrotu, byleby w dacie końcowej ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym nieruchomości co w dniu 26 maja 1990 r., to jednakże sens tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie przez tę samą osobę. Tak więc w istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. To z kolei oznacza, że dla wszystkich osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, o jakich była mowa w cyt. art. 1 ust. 1 rozpoczął się w tej dacie początek okresu kończącego się wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r., w którym winni oni być użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy z 26 lipca .2001 r., zmarł przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki tj. przed dniem wejścia w życie ustawy, to w jego miejsce wstępują spadkobiercy, którzy z mocy prawa stają się kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także cel, dla którego powstała ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Jak już wyżej wspomniano, celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, warunków do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania. Świadczą o tym zmiany jakim poddana została ustawa, w wyniku których rozszerzeniu uległ jej zasięg terytorialny na cały kraj oraz odstąpienie od zakreślenia ściśle oznaczonego terminu do złożenia wniosków w tej sprawie, a także i to, że uprawnionymi do uzyskania przewidzianego ustawą roszczenia, byli nie tylko użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, ale także i ich następcy prawni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnych racjonalnych powodów do tego, by spadkobierców użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r., ale zmarł przed wejściem w życie powyższej ustawy, traktować na gruncie tej ustawy inaczej – gorzej - niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy kupna sprzedaży, czy w drodze spadku, po dniu wejścia w życie ustawy. W rzeczywistości nabycie prawa użytkowania wieczystego przez omawiane kategorie następców prawnych mógł niekiedy dzielić stosunkowo krótki okres czasu. Gdyby zatem przyjąć rozumowanie prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz organy administracji, to np. gdyby użytkownik wieczysty, który miał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. zmarł w przededniu wejścia w życie ustawy z 26 lipca 2001 r. (tj. 23 października 2001 r.) to jego spadkobiercy – następcy prawni – nie mieliby prawa do roszczenia o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości, której stali się z mocy prawa – wstępując w miejsce spadkodawcy – użytkownikami wieczystymi. Z kolei następcy prawnemu użytkownika wieczystego, który nabył to prawo w drodze dziedziczenia lub umowy następnego dnia po dniu wejścia w życie ustawy (25 października 2001 r.) roszczenie, o którym mowa - przysługiwałoby. Z analizy przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. nie można w - ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyprowadzić wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie na gruncie omawianej ustawy sytuacji prawnej spadkobierców użytkownika wieczystego, (który prawo to posiadał w dacie początkowej określonej w ustawie) tylko z uwagi na datę jego śmierci i wyeliminowanie spadkobierców, którzy prawo to nabyli wprawdzie po dniu 26 maja 1990 r. ale przed dniem 24 października 2001 r. (wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r.) z możliwości nabycia prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy. Potwierdzeniem takiego rozumowania wydają się być unormowania zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 Nr 175, poz.1459), którą to ustawą uchylono akt prawny będący podstawą wydawania decyzji w niniejszej sprawie. W związku z tym za prawidłowy należy uznać pogląd wyrażony przez autora skargi kasacyjnej, że spadkobierca osoby fizycznej, która w dacie 26 maja 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie (zmarłej przed dniem wejścia w życie ustawy) będąc kontynuatorem jej praw w zakresie użytkowania wieczystego spełnia warunki do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno jednocześnie zbadać upoważnienie do wydawania decyzji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., ponieważ w aktach sprawy brak jest dokumentów mówiących o tym, że organ ten jest władny podejmować takie decyzje (upoważnienie od Prezydenta Miasta lub stosowna uchwała właściwego organu w tym względzie). Wobec powyższych rozważań zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie mógł się ostać i w związku z tym, w oparciu o art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).