I OSK 201/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1146/12 w sprawie ze skargi Rektora [...] na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia naukowego doktora habilitowanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/12 oddalił skargę Rektora [...] w Ł. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Rektor [...] w Ł., stosując art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.) przekazał Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o nadaniu J. A. Ż. uprawnień wynikających z posiadania stopnia doktora habilitowanego, załączając uzasadnienie decyzji, opis kariery zawodowej zainteresowanego oraz wykaz jego publikacji. Powyższe zawiadomienie wpłynęło do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w dniu [...] lutego 2012 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2012 r. rozpoznając sprawę nadania uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia naukowego doktora habilitowanego, postanowiła wyrazić swój sprzeciw i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] uchylić decyzję Rektora na podstawie art. 21a ust. 3 ww. ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Rektorowi w dniu [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazała, że nadanie uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia naukowego doktora habilitowanego wiąże się z zatrudnieniem w szkole wyższej na stanowisku profesora nadzwyczajnego lub profesora wizytującego, co nie miało miejsca w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję Rektor wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że Komisja zgłosiła swój sprzeciw od decyzji o nabyciu przez J. A. Ż. uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia naukowego doktora habilitowanego po upływie trzymiesięcznego terminu od dnia jej zawiadomienia, który upłynął w dniu [...] maja 2012 r., bowiem decyzja Komisji z dnia [...] lutego 2012 r. została nadana dopiero w dniu [...] maja 2012 r. Jednocześnie Rektor podniósł, że oceniając uprawnienia J. A. Ż., Centralna Komisja powinna wziąć pod uwagę, iż zmiana zatrudnienia J. A. Ż. nastąpiła na zasadzie porozumienia stron, a to oznacza, że wcześniejszy okres jego zatrudnienia w poprzedniej Szkole podlega wliczeniu do stażu i ciągłości zatrudnienia w obecnej Szkole. Odpowiadając na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji, zwracając przy tym uwagę, że sprzeciw wobec decyzji Rektora został zgłoszony już w dniu [...] lutego 2012 r. i również w tym dniu doszło do podjęcia decyzji, toteż zarzut o przekroczeniu trzymiesięcznego terminu, liczonego od dnia [...] lutego 2012 r., jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że decyzja rektora wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia zawiadomienia Centralnej Komisji, która w tym okresie może, w drodze decyzji administracyjnej, wyrazić sprzeciw i uchylić decyzję rektora w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego. Na decyzję Centralnej Komisji przysługuje rektorowi w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania skarga do właściwego sądu administracyjnego. Zdaniem sądu, w sprawie nie miała miejsca bezskuteczność zgłoszonego przez Komisję sprzeciwu wobec decyzji Rektora Z akt sprawy wynika, że decyzja Rektora została przekazana Komisji [...] lutego 2012 r. (a nie jak twierdzi skarżący - [...] lutego 2012 r., co jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie). Komisja na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2012 r. zgłosiła swój sprzeciw, podejmując także w tym dniu zaskarżoną decyzję, co wypełnia dyspozycję art. 21a ust. 3 ww. ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Przepis ten wymaga, by w terminie trzymiesięcznym Centralna Komisja zgłosiła swój sprzeciw wobec decyzji rektora, natomiast forma decyzji administracyjnej jest tylko wyrazem jego uzewnętrznienia, którego celem jest poddanie kasatoryjnej decyzji Centralnej Komisji sądowej kontroli. Należy oddzielić zgłoszenie sprzeciwu od wydania decyzji administracyjnej w jego wykonaniu i kwalifikować je jako dwa odrębne zdarzenia prawne, których głównym celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji rektora. W rozpoznawanej sprawie zarówno sprzeciw, jak i decyzja Centralnej Komisji pochodzą z dnia [...] lutego 2012 r., a zatem trzymiesięczny termin, liczony od dnia [...] lutego 2012 r., został zachowany. Natomiast doręczenie zaskarżonej decyzji Rektorowi w dniu [...] maja 2012 r. (data stempla pocztowego) wywiera jedynie ten skutek, że z tym dniem decyzja ta weszła do obrotu prawnego, co pozwoliło stronie na skorzystanie z przysługującego jej uprawnienia w zakresie możliwości wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Nie oznacza to jednak, że doręczona w tym dniu decyzja administracyjna została podjęta w wyniku bezskutecznie zgłoszonego sprzeciwu, skoro zarówno jego wyrażenie, jak i podjęcie samej decyzji nastąpiło w terminie otwartym, przewidzianym na dokonanie aktu kontroli Centralnej Komisji. Sąd podkreślił ponadto, ze zainteresowany nie spełnia jednego z wymogów przewidzianych postępowaniem w sprawie nadania tytułów i stopni naukowych, tzn. zatrudnienia na odpowiednim stanowisku. Na to rozstrzygnięcie Rektor złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego, Rozdział 8. Doręczenia – art. 39 i art. 46 §1 i innych przepisów prawa. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie Komisji zostało mu doręczone w dniu [...] maja 2012 r., co stanowi ewidentne przekroczenie terminu trzymiesięcznego przeznaczonego ustawowo. Wspomniane w art. 39 k.p.a. pismo należy odnosić również do decyzji sporządzonej w ramach realizacji ogólnej zasady pisemności postępowania administracyjnego. Doręczanie jest elementem gwarancyjnym postępowania, nie podlegającym liberalnej wykładni. Doręczanie pism jest ustawowym obowiązkiem organu zgodnie z zasadą oficjalności., społecznym znaczenie i funkcją postępowania administracyjnego i naruszenie tych przepisów stanowi wadę postępowania. Skutki prawne decyzji związane są z jej terminowym doręczeniem. W kontekście tego naruszenia formułowanie dalszych zarzutów wydaje się skarżącemu bez znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób następujący " Wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, a w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego, rozdział 8 doręczenia – art.39 i art.46 § 1 i innych przepisów prawa". Powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają następującą treść art.39 "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy", natomiast art.46 § 1 "Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia". Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają wymogów o jakich mowa wyżej. Skarżący podaje, że zarzuca naruszenie prawa materialnego nie wskazując żadnych przepisów o charakterze materialnoprawnym, natomiast powołuje przepis art.39 i art.46 § 1 kpa, a więc przepisy dotyczące postępowania. Nadto zważywszy na treść powołanych przepisów tj.art.39 i art. 46 § 1 kpa zupełnie niejasne jest na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji. Ponadto formułując zarzuty skargi kasacyjnej nie można ich określić podając: rozdział 8 doręczenia, czy inne przepisy prawa, zarzut musi bowiem dotyczyć konkretnego przepisu, a jeżeli przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, należy wskazać jaka konkretnie część przepisu jest przedmiotem skargi. Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do wskazania konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Sąd I instancji nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też wskazując na naruszenie przepisów kpa należy je powiązać z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem te przepisy stosuje Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełniała wskazanych wyżej wymogów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 ), oddalił skargę kasacyjną.