I OSK 2014/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1293/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1293/16 oddalił skargę [...] (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] wywłaszczył za odszkodowaniem nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0778 ha na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego w [...]. Wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z aktem notarialnym - umową darowizny z dnia 12 czerwca 1973 r. Rep. A. Nr [...], stanowiła własność skarżącej. Pismem z dnia 1 lipca 2011 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot wskazanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...] -M., obręb [...], będącej własnością Gminy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0444 ha (w granicach dawnej działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie opisu i mapy z dnia 19 czerwca 1972 r. przyjętych do składnicy państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...] oraz wykazu zmian gruntowych miasta [...] założonego w 1976 r. stwierdził, że działka oznaczona jako nr [...] jest tożsama z działką nr [...] o powierzchni 0,0778 ha, będącą przedmiotem decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r. Dawnej działce nr [...] o pow. 0,0778 ha odpowiadają obecnie działki nr [...] o pow. 0,0444 ha i nr [...] o pow. 0,0338 ha, co wynika z wykazu zmian gruntowych z dnia 28 kwietnia 1993 r., stanowiącego część składową operatu nr [...]. Organ I instancji, na podstawie załączników graficznych i części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania ośrodka sportowo-rekreacyjnego, będącego załącznikiem do decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] ustalił także, że realizacja inwestycji została podzielona na dwa etapy. Pierwszy etap przewidywał budowę hali sportowo-widowiskowej, stację trafo, prowizoryczny parking, którego lokalizacja obejmowała działkę zawnioskowaną do zwrotu. W drugim etapie projektowano budowę basenu kąpielowego, otwartego sztucznego lodowiska, boiska do gier małych i dużych, budynków administracyjnych i gastronomii oraz placu zabaw dla dzieci. Organ zaznaczył przy tym, że nie dysponuje decyzją zatwierdzającą drugi etap planu realizacji inwestycji, jednak z jego planu szczegółowego wynika, że nieruchomość skarżącej była przeznaczona pod realizację terenu zielonego, będącego elementem zagospodarowania hali sportowej. Ponadto z protokołu odbioru i przekazania obiektu do użytku sporządzonego w dniu 24 września 1990 r. w Urzędzie Miasta i Gminy [...] wynika, że hala sportowo-widowiskowa budowana była od dnia 10 listopada 1973 r. do dnia 24 września 1990 r. Tym samym, w ocenie organu, zasadne było orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę ośrodka sportowo-rekreacyjnego i nadal jest w ten sposób wykorzystywana. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], spełnia dwie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej jako u.g.n.), tj. wniosek został złożony przez poprzednią właścicielkę nieruchomości, a wywłaszczenie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się zaś do przesłanki zbędności objętej wnioskiem nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, powołał się na przepis art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 u.g.n. i stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie wskazanych tam terminów, nie stosuje się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed dniem 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2). Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia wskazał, że decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za działkę nr [...], przejętej na cele budowy Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego w [...] zgodnie z wnioskiem Wydziału Oświaty i Wychowania, Kultury Fizycznej i Turystyki Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1974 r., znak [...]. Budowa tego ośrodka miała nastąpić w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] maja 1973 r., znak [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] września 1972 r. zatwierdzony został plan zagospodarowania ośrodka sportowo-rekreacyjnego dla Miasta i Powiatu - Plan szczegółowy (etap I). Powyższa dokumentacja stanowiła aneks do opracowania podstawowego, tj. planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1973 r. Z dokumentacji tej wynika, że na przedmiotowej nieruchomości, początkowo przeznaczonej pod "prowizoryczny parking", docelowo planowano zrealizować teren zielony oddzielający zabudowania ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego od drogi. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 października 2011 r. organ ustalił, że działka nr [...] została zagospodarowana jako zieleń wokół Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego w [...]. Z protokołu odbioru i przekazania obiektu do użytku sporządzonego w dniu 24 września 1990 r. wynika, iż hala sportowo-widowiskowa była budowana od dnia 10 listopada 1973 r. do dnia 24 września 1990 r. Ze względu na brak środków finansowych inwestor zrezygnował z małej architektury na zewnątrz obiektu i urządzenia zieleni. Z uwagi na brak archiwalnych dokumentów potwierdzających urządzenie zieleni na wywłaszczonej nieruchomości, przesłuchano świadków. Z ich zeznań wynika, iż Urząd Miasta i Gminy w [...] zawarł umowę na pielęgnację zieleni na terenie miasta [...], a umowa ta obejmowała zlecenie na założenie zieleni m.in. na działce nr [...]. Mając to na uwadze organ doszedł do przekonania, że nie można uznać spornej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał treść art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że organy w oparciu o materiały archiwalne, oględziny i zeznania świadków ustaliły, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zgodnie z celem wywłaszczenia zaplanowano realizację zieleni, stanowiącej element zagospodarowania terenu wokół hali sportowo-rekreacyjnej i cel ten jest i był zrealizowany. Zdaniem Sądu ustalenia te zostały dokonane prawidłowo. Sąd podkreślił, że z uwagi na realizację przedsięwzięcia w dwóch etapach i brak możliwości pozyskania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny drugiego etapu inwestycji, w którym przewidziano realizację zieleni urządzonej na terenie działki nr [...] dopuszczono dowód z zeznań świadków celem ustalenia kiedy powyższy cel został zrealizowany. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stosownie do pozyskanych planów realizacji ośrodka sportowo-rekreacyjnego docelowo na terenie działki nr [...] miała być zrealizowana zieleń urządzona. Z kolei w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 20 października 2011 r. ustalono, że wskazany sposób zagospodarowania został zrealizowany i pozostaje niezmieniony, gdyż na tym obszarze znajduje się zieleń urządzona. W ocenie Sądu zeznania świadków uznać należało za wiarygodne i spójne, a przy uwzględnieniu upływu czasu nie ma istotnego znaczenia niewielka rozbieżność w ich zeznaniach dotycząca daty realizacji zieleni na przedmiotowej działce. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zagospodarowanie nieruchomości nastąpiło ponad dwadzieścia lat temu (lata 1992 - 1993) tj. około osiemnaście lat po wywłaszczeniu, które miało miejsce w 1975 r., a więc niewątpliwie po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jednakże mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, który został prawidłowo uwzględniony przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji, a także aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. uznać należało za niezasadny. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W tym kontekście Sąd wskazał, że do wywłaszczenia spornej nieruchomości doszło w oparciu o decyzję Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 17 marca 1975 r., zatem przed dniem 27 maja 1990 r. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożono zaś w dniu 4 lipca 2011 r. (data prezentaty urzędu Starostwa Powiatowego w [...]) i na ten dzień cel wywłaszczenia na części działki nr [...] został zrealizowany, bowiem urządzono na niej zieleń. Biorąc to pod uwagę, w ocenie Sądu, nie można było uznać nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo iż realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a tym samym orzec o jej zwrocie na rzecz skarżącej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach przyznanego prawa pomocy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe - faktyczne niezastosowanie tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, wskutek niewyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, że przedmiotowa działka nr 1132/28 została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc nie można jej uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie podlega zwrotowi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu z rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Oceniając w pierwszej kolejności wadliwość zaskarżonego wyroku wywodzoną z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy wyjaśnić, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym. Nie może zatem za zgodną z prawem procesowym uchodzić decyzja administracyjna, która została wydana w postępowaniu, w którym nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a. Przypomnieć należy, że z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 397/17, LEX nr 2638136). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował dokonaną przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia jakim jest budowa Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego w [...], ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu, co zostało uczynione w niniejszej sprawie. W szczególności, wobec braku decyzji zatwierdzającej plan drugiego etapu realizacji inwestycji, w którym to etapie na terenie działki nr [...] miały zostać zrealizowane tereny zielone, pod uwagę wzięto szereg innych dokumentów, których analiza prowadziła do wniosku, że wskazany cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto powyższe ustalenia zbieżne są z zeznaniami świadków złożonymi na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ w dniu 8 listopada 2012 r., zgodnie z którymi przeznaczeniem terenu obejmującego przedmiotową działkę było urządzenie zieleni towarzyszącej. W tym kontekście zwrócić także należy uwagę, że Urząd Miasta i Gminy w [...] zawarł umowę na pielęgnację zieleni na terenie miasta [...], a umowa ta obejmowała zlecenie na założenie zieleni m.in. na działce nr [...]. Zatem jako prawidłowa wpisuje się ocena Sądu pierwszej instancji, że zeznania świadków są na tyle spójne, aby mogły stanowić podstawę ustaleń, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Co istotne, w dniu 20 października 2011 r. przeprowadzono także oględziny spornej nieruchomości podczas których ustalono, że znajduje się na niej zieleń urządzona, drzewa oraz krzewy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że nieruchomość objęta wnioskiem nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, zaś zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody w postaci dokumentów, zeznań świadków, oględzin uznać należy za wystarczające do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. W tym miejscu wskazać wypada, że prawidłowe sformułowanie tego zarzuty wymagało powiązania go z przepisami p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak, mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1 u.g.n., który to przepis nie obowiązywał przed dniem 1 stycznia 1998 r. - odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, a także do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. - odnośnie zrealizowania tego celu, na co słusznie zwrócił uwagę zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej, oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone w powołanym już w toku niniejszego postępowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Z poczynionych, a niezakwestionowanych skutecznie, ustaleń faktycznych wynika, że cel wywłaszczenia na dzień 4 lipca 2011 r., to jest dzień złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jak również przed 22 września 2004 r., dniem wejścia w życie terminu 10 letniego na realizację celu wywłaszczenia, cel ten został zrealizowany, bowiem na części działki nr [...] urządzono zieleń, zgodnie z założeniami dołączonych do akt sprawy planów realizacji ośrodka sportowo-rekreacyjnego. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w pełni podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą nie można było uznać nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r. i orzec o zwrocie tej nieruchomości na rzecz skarżącej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.