I OSK 2023/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1615/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1615/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 19 października 2011 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1963 r., Nr [...], przekazującej w użytkowanie P. w W. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. 2,9 ha, obecnie stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], stwierdził nieważność powołanej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1963 r., wskazując, że ze szkicu sytuacyjnego Nr [...] (stanowiącego załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1962 r. Nr [...]), wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz aktualnych wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość oddana w użytkowanie P. w W. decyzją z dnia [...] lipca 1963 r., odpowiada obecnie działkom nr [...] o pow. 1,2437 ha, nr [...] o pow. 0,8460 ha, nr [...] o pow. 0,0263 ha, nr [...] o pow. 0,0884 ha, nr [...] o pow. 0,0884 ha, nr [...] o pow. 0,1253 ha, nr [...] o pow. 0,1140 ha i nr [...] o pow. 0,0747 ha z obrębu [...], objętymi księgą wieczystą KW nr [...] oraz działce nr [...] o pow. 0,3278 ha z obrębu [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1963 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), w której art. 3 ust. 1 wskazano, że tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Skarb Państwa dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1998 r., sygn. akt [...], nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. prawo własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej działki oznaczone nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Natomiast decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1978 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 0,3278 ha położoną w W., stanowiącą obecnie działkę nr [...]. W dniu [...] lipca 1963 r., w którym wydano decyzję Prezydium Rady Narodowej [...], Skarb Państwa nie był więc właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie P. w W., dlatego brak było podstaw do wydania kwestionowanej decyzji, w związku z czym została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W ocenie organu nadzoru, nie zaistniała przy tym negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 kpa do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku P. S.A. z siedzibą w W., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sporny teren nie był bowiem objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a wiążące postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1998 r., sygn. akt [...], wskazuje, że Skarb Państwa stał się właścicielem tego terenu dopiero z dniem 1 stycznia 1985 r. Oddalając skargę P. S.A. z siedzibą w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...], tj. w dniu [...] lipca 1963 r., była własnością Skarbu Państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenia organu, że teren przedmiotowej nieruchomości nie stanowił własności Skarbu Państwa w dniu 30 lipca 1963 r., są prawidłowe. W szczególności teren ten nie był objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W.. Z ustaleń dokonanych na rozprawie poprzez dopuszczenie przez Sąd dowodu z mapy przedstawiającej granice [...] W. objęte dekretem we fragmencie obrazującym obecną dzielnice [...] wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się poza ówczesnymi granicami [...] W., a nawet nie znajdował się w pobliżu granic miasta, dlatego nie mógł zostać objęty dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Potwierdza to także mapa znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy z dnia 18 czerwca 1998 r., którą P. S.A. z siedzibą w W. przesłały do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Geodezji Kartografii Katastru Gospodarki Gruntami przy piśmie z dnia 6 stycznia 1999 r. Mapa przedstawia przebieg granic przedmiotowej nieruchomości według stanu z 1994 r. oraz jest opatrzona pieczęcią, iż teren ten nie był objęty działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mapę tę załączono również do sporządzonego w marcu 2002 r. operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Także treść uzasadnienia operatu szacunkowego potwierdza, iż teren ten nie był objęty działaniem powołanego dekretu. Postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1998 r., sygn. akt [...], wskazuje zaś, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej działki oznaczone nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obrębu [...], dopiero z dniem 1 stycznia 1985 r., w drodze zasiedzenia. Natomiast nieruchomość położoną w W., stanowiącą obecnie działkę nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa dopiero decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1978 r. Skarb Państwa nie był więc właścicielem przedmiotowego terenu w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1963 r., dlatego nie miał on prawa przekazać go w użytkowanie. Analiza protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 13 września 1963 r., którym Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] - jako przekazujący przekazał skarżącej - jako inwestorowi teren położony przy ul. [...] w użytkowanie wskazuje, że teren przedmiotowej nieruchomości nie stanowił własności Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ponieważ w protokole tym sformułowanie dotyczącego tego dekretu zostało przekreślone. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1615/15, P. S.A. z siedzibą w W. zarzuciły naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na jedynie literalnym odczytaniu brzmienia powołanego art. 1 ust. 2 i przyjęciu, że ustawa ma zastosowania jedynie do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, co doprowadziło do uznania, że nie mogły być one przekazane na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy w sytuacji, gdy mając na względzie ratio legis ustawodawcy, należało dokonać wykładni funkcjonalnej przepisu i objąć jego działaniem także grunty znajdujące się w posiadaniu samoistnym Skarbu Państwa. Jako alternatywny zarzut podniesiono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez zastosowanie art. 151 ppsa i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w przypadku stwierdzenia przez sąd okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne wydanej decyzji Sąd winien orzec na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ratio legis wprowadzenia art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach było zagospodarowanie opuszczonych, niekiedy jeszcze od czasu II wojny światowej, gruntów położonych na terenach miejskich przez władze państwowe, które w ramach realizacji swoich działań mogły przekazywać te nieruchomości w użytkowanie innym podmiotom. Intencją ustawodawcy było zatem nie tylko zapewnienie możliwości ustanowienia przez Skarb Państwa prawa użytkowania, ale przede wszystkim kompleksowa regulacja problematyki niezagospodarowanych terenów miejskich, w tym wydaje się także tych, w stosunku do których Skarb Państwa był posiadaczem samoistnym. W chwili przekazania nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego Spółki, Skarb Państwa był posiadaczem samoistnym. Uwzględniając zatem cel wprowadzenia ustawy należy dojść do wniosku, że jakkolwiek ustawodawca posłużył się sformułowaniem "własność", zasadnym wydaje się rozszerzenie rozumienia tego pojęcia na instytucję zbliżoną, jaką jest "posiadanie samoistne". W zgodzie z powyższą argumentacja pozostaje także zawarta na gruncie kc zasada, że posiadacz samoistny może przekazać władztwo nad nieruchomością na rzecz posiadacza zależnego nie tracąc jednocześnie charakteru posiadacza samoistnego (art. 337 kc). Dodatkowo argumentację tę potwierdza fakt, że na podstawie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach dotychczasowe prawo użytkowania lub zarząd trwały przekształcały się w użytkowanie, o którym mowa w art. 3 tej ustawy. Należy przy tym mieć na względzie, że dla ustanowienia zarządu i użytkowania na podstawie przepisów dotychczasowych często wystarczył fakt użytkowania gruntu przez Skarb Państwa (por. np. art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464, ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zatem z dniem 5 grudnia 1990 r. sporna nieruchomość znalazła się ex lege w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę do stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia nacjonalizacyjnego, gdyż organ administracyjny, działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie miał umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków przestanie przysługiwać podmiotowi, który to prawa nabył. W przypadku zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych organ administracyjny nie ma więc podstawy prawnej, w oparciu o którą byłby upoważniony do ingerencji w stosunki cywilnoprawne, a za takie należy uznać powstanie prawa użytkowania wieczystego, powstałe po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, tj. w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego, czy wydania indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę, że ustanowienie użytkowania wieczystego warunkowało wcześniejsze przejęcie własności nieruchomości przez Skarb Państwa oraz fakt, że prawo to zostało wykreowane na mocy samej ustawy, to odwrócenie skutku prawnego ustanowienia tego prawa rzeczowego na gruncie Skarbu Państwa wymagałoby takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, co świadczy o nieodwracalności tego skutku prawnego. Nawet ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 1963 r. nie miałoby żadnego znaczenia dla bytu prawnego samego użytkowania wieczystego wykreowanego przepisami ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to zatem, że nawet wadliwe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...], nie może być usunięte z obrotu prawnego, z uwagi na zaistnienie tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości, jakim jest prawo użytkowania wieczystego. Okoliczność ta w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie Rady Narodowej dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z uwagi na powyższe oraz na znaczne nakłady jakie poczynił na nieruchomość najpierw poprzednik prawny Spółki, a następnie sama Spółka, niemożliwym staje się stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia, a jedynie orzeczenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację mającą przemawiać za uznaniem zaskarżonego wyroku za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym w wieczyste użytkowanie. Terenami państwowymi w rozumieniu powołanej ustawy – w myśl art. 1 - były jedynie tereny stanowiące własność Państwa położone w granicach administracyjnych miast i osiedli oraz położone poza granicami administracyjnymi miast i osiedli, które jako włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta (osiedla) przekazane zostały dla realizacji zadań jego gospodarki. Prawidłowo zatem zostało w niniejszej sprawie ustalone, że oddanie nieruchomości w użytkowanie na podstawie powołanej ustawy nie mogło dotyczyć terenów, które w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Ustawowo zdefiniowany zakres przedmiotowy stosowania omawianej ustawy jedynie do terenów stanowiących własność Skarbu Państwa wykluczał zatem dopuszczalność wydania decyzji o przekazaniu w użytkowanie takiego terenu, który znajdował się wyłącznie w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa, o czym wskazano w skardze kasacyjnej. Samoistność posiadania jest stanem faktycznym, natomiast własność stanowi tytuł prawny do władania danym terenem, dlatego nie można stanu faktycznego władania utożsamiać ze stanem ze sfery prawnej. Decyzja o oddaniu terenu w użytkowanie wydana została w dniu [...] lipca 1963 r. Część tego terenu stała się własnością Skarbu Państwa dopiero po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1978 r., natomiast pozostała część tego terenu stała się własnością Skarbu Państwa dopiero z dniem 1 stycznia 1985 r. w drodze zasiedzenia. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że w dniu 30 lipca 1963 r. przedmiotowy teren nie stanowił własności Skarbu Państwa. W sprawie dodatkowo bowiem ustalono, że teren ten nie został objęty skutkami prawnymi dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzja z dnia [...] lipca 1963 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych nie zostało normatywnie zdefiniowane, dlatego jego rozumienie zostało wypracowane w wieloletniej praktyce orzeczniczej na tle spraw nadzorczych, w których po wydaniu decyzji administracyjnej o odebraniu nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom dokonano następnie rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz innych osób lub podmiotów. Przedmiotem decyzji nadzorczej wydawanej na podstawie art. 156 i nast. kpa jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Jeżeli oceniana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to stwierdzenie jej nieważności może być wykluczone tylko wtedy, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie skutki w sferze prawnej, których cofnięcie, a nawet podjęcie próby ich cofnięcia w żaden sposób nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym, jako właściwym do działania organów administracji w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie upatruje nieodwracalnych skutków prawnych w nabyciu do przedmiotowej nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przytaczając treść tego przepisu w skardze kasacyjnej pominięto jednak zdanie drugie, z którego wynika, że przekształcenie zarządu gruntem państwowych osób prawnych w użytkowanie wieczyste z mocy prawa nie narusza praw osób trzecich. Ponadto, omawiane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów – zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jakkolwiek więc nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy samego prawa, to wymagało ono potwierdzenia decyzją właściwego wojewody, która stanowi wyłączny urzędowy ustawowo określony dowód takiego nabycia. Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, istnieje więc przynajmniej potencjalna możliwość dokonywania oceny legalności decyzji przez właściwy organ administracji dotyczącej potwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r., dlatego nabycie to nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji z dnia [...] lipca 1963 r. w rozumieniu art. 156 § 2 kpa na obecnym etapie postępowania administracyjnego, na którym dokonuje się jedynie oceny legalności powołanej decyzji z dnia [...] lipca 1963 r. Brak jest zatem podstaw do uznania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, dlatego na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.