I OSK 2030/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1349/21 w sprawie ze skargi T. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 września 2021 r. nr WS-VI.7534.2.18.2021.BK w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. Ż. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 lutego 2022 r. II SA/Kr 1349/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 września 2021 r. nr WS-VI.7534.2.18.2021.BK w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego T. Ż. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie cyt. "przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja narusza art. 112 art. [powinno być ust.] 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że cel publiczny został już zrealizowany i orzekanie o wywłaszczeniu jest niedopuszczalne w tej sytuacji, a ponadto przyjęcie, że organ wadliwie dokonał określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości." W piśmie procesowym z 16 września 2022 r. pełnomocnik T. Ż. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do postawionych zarzutów wymagało będzie natomiast przypomnienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji. Sąd I instancji przyjął, że poza sporem pozostaje, że nieruchomości pod budowę siedziby Komitetu Powiatowego PZPR w Nowym Targu zostały wywłaszczone, a następnie orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jak również to, że budynek stanowiący byłą siedzibę PZPR pozostaje w posiadaniu Starostwa Powiatowego w Nowym Targu oraz był on i jest wykorzystywany na cele administracyjno-biurowe. W takim przypadku, wobec zrealizowania celu publicznego w postaci budowy budynku wykorzystywanego najpierw na siedzibę partii, a potem jako siedziba organów władzy i administracji, brak jest podstaw do podjęcia decyzji o wywłaszczeniu wnioskowanej nieruchomości celem urządzenia w nim siedziby innej jednostki organizacyjnej urzędu (Powiatowego Urzędu Pracy) – str. 19-20 uzasadnienia. Doprecyzować jedynie należy, że działka nr [...] nie była objęta decyzją wywłaszczeniową z 22 marca 1971 r., a jej własność nigdy nie została przeniesiona na Skarb Państwa lub inny podmiot publiczny, mimo zawartych w latach siedemdziesiątych XX w. porozumień w tym przedmiocie (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 28 września 2016 r. III Ca 372/16, k. 61 akt adm.). Zarzut o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy odnosi się do art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wprawdzie nie jest to zarzut procesowy, jak przedstawiono to w skardze kasacyjnej, ale materialny, co przy nawiązaniu do art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należy traktować jako oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej. Tym niemniej, przy przedstawionej wyżej istocie sprawy, odpowiedzieć należy na pytanie, czy cel publiczny został zrealizowany, jak przyjął to Sąd I instancji, w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Powołany przepis stanowi bowiem, że "Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy." Przywołany zarzut jest niepełny, bowiem nie nawiązuje do żadnej normy, z której wynikałoby, że w tym przypadku mamy do czynienia ze zdefiniowanym celem publicznym. Już choćby tylko z tego powodu postawiony zarzut nie mógł mieć usprawiedliwionych podstaw. Nie wskazano też postaci naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), posługując się pojęciem "poprzez przyjęcie, że cel publiczny został już zrealizowany i orzekanie o wywłaszczeniu jest niedopuszczalne w tej sytuacji". O jaki cel publiczny chodzi i jak należy go wykładać można się jedynie domyślać na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, czego Naczelny Sąd Administracyjny czynić nie może, jeżeli zarzut nie przedstawia pełnej normy, która według autora skargi kasacyjnej została naruszona oraz postaci naruszenia. Ogólnie zatem należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ uważa (co można odczytać z uzasadnienia skargi kasacyjnej), że zgodnie z art. 6 pkt 6 u.g.n. celem publicznym jest zarówno budowa, jak i utrzymywanie pomieszczeń dla m. in. urzędów organów władzy i administracji. Wnioskodawca wywłaszczenia, jako organ administracji, chciałby natomiast użytkować część budynku po dawnym PZPR na potrzeby Powiatowego Urzędu Pracy. W orzecznictwie NSA wyrażona została teza, oparta głównie na gramatycznej treści przepisu, że "Konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności budowy takich urządzeń) nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 2, 3, 4 u.g.n., a zatem nie uzasadnia wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości" (wyrok NSA z 21.12.2007 r. I OSK 1759/06, LEX nr 365821). Teza ta umotywowana została w ten sposób, że użycie przez ustawodawcę spójnika "i" (koniunkcja) przemawia za przyjęciem stanowiska, że aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 2, 3, 4 u.g.n., konieczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie i utrzymywaniu publicznych urządzeń. A zatem do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny określony w art. 6 pkt 2, 3, 4 nie jest wystarczająca sama konieczność utrzymywania publicznych urządzeń. Utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym tylko wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Przypomniano przy okazji – na co zwracał także uwagę Sąd I instancji w tej sprawie – że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się także pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 k.c., a rozpoznanie roszczeń wynikających z tych stosunków należy do drogi postępowania cywilnego. Z możliwości wywłaszczenia można bowiem skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego pozbawia możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39, z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 242/00, LEX nr 54433)." Mimo różnych zapatrywań na ten problem w doktrynie (zob. np. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, uw. 8 do art. 6, która nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z 21.12.2007 r. I OSK 1759/06), w literaturze prezentowane są też zbieżne z tym wyrokiem poglądy (por. np. G. Matusik [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, s. 66, gdzie optuje się za tym, że traktowanie utrzymania drogi jako odrębnego celu publicznego nie może prowadzić do legalizowania uprzednio dokonanych bezprawnych ingerencji w prawo własności). Przepis art. 6 pkt 6 u.g.n. ma podobną konstrukcję do art. 6 pkt 2, 3, 4 tej ustawy, gdzie również budowę i utrzymywanie pomieszczeń m. in. dla administracji publicznej, jako celu publicznego, łączy spójnik "i". Argumenty przywołane w wyroku NSA z 21.12.2007 r. I OSK 1759/06, można więc wprost odnieść do tej sprawy. A ponieważ zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje postaci naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n., nie odwołuje się do konkretnych okoliczności sprawy, w jakich przepis ten był stosowany, a także nie wskazuje pełnej normy odnoszącej się do publicznego celu wywłaszczenia, to bardziej precyzyjne odniesienie się do postawionego zarzutu nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie uznaje zatem, że realizacja w przeszłości, bez uprzedniego wywłaszczenia, inwestycji polegającej na budowie siedziby Powiatowego Komitetu PZPR, nie może prowadzić do tego, że nieruchomość, która w następstwie tego weszła w posiadanie aktualnego organu administracji powiatowej, może realizować cel publiczny w postaci utrzymywania pomieszczeń dla tejże administracji, jeśli samorząd powiatowy nie jest właścicielem budynku. W takiej sytuacji należy uznać, że zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego, pozbawia możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 u.g.n. Zarzut naruszenia art. 112 ust. 2 i 3 nie mógł też prowadzić do oceny poprawności ustalonej wysokości odszkodowania (wskazane przepisy tego nie dotyczą), pomijając fakt, że zagadnienie to jest bezprzedmiotowe w sytuacji braku możliwości samego wywłaszczenia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O oddaleniu wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zdecydowało zaś to, że odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. "Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie podlega uwzględnieniu, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a." (wyrok NSA z 14.09.2021 r. II OSK 2173/19, LEX nr 3248595). W tej sprawie skarga kasacyjna została doręczona 1 września 2022 r., a odpowiedź na skargę kasacyjna została nadana 16 września 2022 r., co wynika ze stempla na kopercie i daty wpływu do Sądu I instancji.