II OSK 2173/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2860/18 w sprawie ze skargi H. S. i K. K. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. oddalił skargę H. S. i K. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. K. i H. S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (dalej "Studium"), zmienioną uchwałą nr [...] z [...] lutego 2009 r., uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., uchwałą nr [...] z [...] października 2010 r., uchwałą nr [...] z [...] lipca 2013 r. oraz uchwałą nr [...] z [...] października 2014 r. w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy B., przy ul. P. i W., w obrębie [...], którą stanowią działki ew. nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że Studium zostało uchwalone przez Radę m.st. Warszawy w dniu [...] października 2006 r. i od samego początku działki skarżących były położone w jednostce terenowej oznaczonej symbolem ZP1. Skarżące utraciły ich własność i odzyskały na zasadzie zwrotu, jako niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, dopiero w 2011 i 2015 r. Wobec tego zarzut, jakoby w Studium przeznaczono prywatne działki na zieleń urządzoną nie był trafny. Na dzień uchwalania Studium działki te były własnością m.st. Warszawy. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje podnoszony na rozprawie fakt wcześniejszego ubiegania się o zwrot tej nieruchomości. Sąd zgodził się z Radą Miasta, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują kwestie zieleni gminnej i zadrzewień. Realizacja tego obowiązku ustawowego polega w studium na ukształtowaniu w przestrzeni miejskiej sieci terenów zieleni o różnym charakterze, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miasta i w efekcie do podnoszenia jakości życia jego mieszkańców. Elementem tej sieci jest m.in. Park W. Poza tym, zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ochrona przyrody, w rozumieniu tej ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody zieleni w miastach oraz zadrzewień. Obszar oznaczony w Studium symbolem ZP1 - położony jest w kwartale ulic K., R., W. i S., który został wydzielony jako park osiedlowy z obszaru zabudowy wielorodzinnej osiedla W. Nastąpiło to ze względu na posiadane przez ten teren wartości przyrodnicze, jak również dla zachowania prawidłowych warunków życia mieszkańców. Jednostka terenowa ZP1, w opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym do Studium, została sklasyfikowana jako obszar o wysokich walorach przyrodniczych. Sąd wskazał, że w myśl art. 6 pkt 9c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2018.121 ze zm.; dalej u.g.n.) – celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Niewątpliwie zatem teren przeznaczany w planie, a uprzednio w studium, pod realizację gminnego parku, zostanie wywłaszczony za odszkodowaniem. Nie jest więc tak, jak sugeruje pełnomocnik, że na swym terenie skarżące będą musiały znosić istnienie zieleni miejskiej, publicznie dostępnej, ponosząc jednocześnie ciężary publicznoprawne z tytułu posiadania do tej nieruchomości prawa własności. Trudno jest wobec tego mówić o braku proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, przejawiającym się w realizacji celu publicznego - parku, a uprawnieniami właścicielskimi skarżących. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wskazała, że przeznaczenie obszaru, na którym znajdują się m.in. działki skarżących, na teren zieleni urządzonej ZP1 wynika ze zdiagnozowanych jego predyspozycji do pełnienia takiej funkcji – jest to teren zieleni o charakterze spacerowo-wypoczynkowym, połączony z zachowanym układem wodnym, który tworzy P. łączący się z S. Rada Miasta wskazała również, że P. przebiega wzdłuż zachodniej granicy działek skarżących. Zgodnie ze Studium, P. i S. to elementy podstawowej sieci hydrograficznej, które wymagają ochrony. Ochrona cieków i zbiorników wodnych wymaga zaś wprowadzenia ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania terenu – w Studium w tym celu ustalono zakaz lokalizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m oraz grodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od górnej krawędzi skarpy cieków. Wprowadzono również zapis o odtworzeniu systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych m.in. P. Ponadto, na działce nr [...] w jej północnej części, występuje pomnik przyrody – jesion wyniosły, ujęty w Studium, wykaz nr [...] zatytułowany "Ochrona przyrody – formy ochrony przyrod" część "Pomniki przyrody pozycja nr [...]". W opinii Sądu, nie może być też pominięta argumentacja Rady Miasta, że w szczegółowym opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru N., do ochrony wskazane zostały dodatkowo tereny wzdłuż P., funkcjonujące wraz z istniejącymi zadrzewieniami, wartościową zielenią i S. jako lokalny ciąg ekologiczny, tworzący połączenie z ponadregionalnym ciągiem ekologicznym ciągnącym się wzdłuż Wisły przez L., C., bemowskie lotnisko do Kampinoskiego Parku Narodowego. Poza tym w części południowej działki [...] znajduje się okazałe drzewo - dąb szczypułkowy, który w "Prognozie odziaływania na środowisko", wykonanej do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ocenione zostało jako cenne drzewo, postulowane do ochrony w formie pomnika przyrody i wraz z sąsiednim drzewem stanowi zespół dwóch cennych drzew wskazanych w projekcie miejscowego planu do ochrony. Przekonujące, zdaniem Sądu, są wywody organu, że działki skarżących w Studium są położone w jednostce terenowej ZP1 z zakazem realizacji nowej zabudowy, z wyłączeniem zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, ponieważ teren ten ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia prawidłowych warunków życia i optymalnej wielkości terenów zieleni ogólnodostępnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K. K. i H. S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie: A. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018.1945; dalej u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, że ustalenie w Studium, przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżących przy ul. W. w Warszawie (dz. nr [...] oraz [...], dalej "Nieruchomość"), jako zieleni urządzonej (oznaczenie ZP1), nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż nie przekroczyło granic władztwa planistycznego organu, a nadto przez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowy teren stanowi obszar o wysokich walorach przyrodniczych w całości, co przesądza o istnieniu przekroczenia władztwa planistycznego przez organ poprzez ustanowienie - de facto - zakazu zabudowy na Nieruchomości, co doprowadziło do ograniczenia władztwa nad Nieruchomością przez skarżące w stopniu przekraczającym granice prawem przepisane, 2) art. 6 pkt 9c) u.g.n. poprzez przyjęcie, że realizacja celu publicznego w drodze ustanowienia na terenie Nieruchomości obszaru ZP1 opisanego w Studium, skutkuje niewątpliwością wywłaszczenia Nieruchomości za odszkodowaniem, podczas gdy ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obejmującego Nieruchomość i zgodnego ze Studium) pozostanie bez znaczenia dla struktury właścicielskiej Nieruchomości i nie odniesie skutku w postaci obowiązku wypłacenia przez organ (czy inny organ administracji) jakiegokolwiek odszkodowania skarżącym za brak możliwości realizacji na Nieruchomości zamierzeń inwestycyjnych, co również przesądza o istnieniu przekroczenia władztwa planistycznego przez organ poprzez ustanowienie - de facto - zakazu zabudowy na Nieruchomości, co doprowadziło do ograniczenia władztwa nad Nieruchomością przez skarżące w stopniu przekraczającym granice prawem przepisane; B. przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że tylko część terenu Nieruchomości znajduje się w obszarze cennym przyrodniczo pomimo przedłożonych przez skarżące dokumentów w tym względzie (decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego i inne), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy cały obszar ZP1 - w zakresie w jakim obejmuje Nieruchomość - jest przyrodniczo cenny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem – co do zasady – prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo – od strony formalnej – przeprowadzonym postępowaniu, stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 80 k.p.a. są chybione. Podejmując bowiem uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organ uchwałodawczy gminy nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki NSA z 26.06.2014 r., II OSK 176/13, LEX nr 1479263; z 21.02.2007 r., II OSK 1794/06, LEX nr 334313). Nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisów wymienionych w obu zarzutach dotyczących przepisów postępowania, skoro nie były one w tej sprawie stosowane. Nie zostały też naruszone wskazywane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odniesieniu zarzutu naruszenia art. 28 u.p.z.p. zauważyć trzeba, że artykuł ten w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, tak samo jak obecnie, posiadał dwa ustępy. Zarzut ten został więc nieprawidłowo sformułowany, gdyż nie wskazano w nim, który z ustępów tego artykułu (pierwszy, drugi czy oba) został – zdaniem skarżących kasacyjnie – naruszony. Mając jednak na uwadze, że ust. 2 art. 28 u.p.z.p. dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody uznać należy, iż skarżące kasacyjnie uważają, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis ten stanowił, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analiza akt sprawy nie pozwala na ustalenie, że przy uchwalaniu zaskarżonego studium naruszono zasady lub tryb jego sporządzania oraz by naruszono właściwość organów w tym zakresie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w czasie uchwalania Studium przedmiotowe działki były własnością m.st. Warszawy, a nie skarżących kasacyjnie. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie mogła więc w żaden sposób naruszyć interesu prawnego skarżących, skoro nie były one wówczas właścicielkami przedmiotowego terenu. Z tego samego względu uchwalając Studium nie ograniczono władztwa skarżących nad przedmiotową nieruchomością, ponieważ w chwili, gdy uzyskały one własność ww. działek i władztwo nad nimi, zaskarżone studium obowiązywało już od kilku lat. Rada Miasta Stołecznego Warszawy należycie ponadto wykazała, z jakich przyczyn w Studium przeznaczono powyższe nieruchomości na teren zieleni urządzonej (ZP1). Nie było zatem nieuprawnione przyjęcie, że teren ten stanowi obszar o wysokich walorach przyrodniczych, przy czym – przewidując dla całego tego terenu powyższe przeznaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy był to teren stanowiący własność miasta – nie musiał on w całości wykazywać wysokich walorów przyrodniczych, a wystarczyło, że walory takie posiadał chociaż w części. Mając na uwadze zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwalając zaskarżone studium nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. w realiach niniejszej sprawy nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 6 pkt 9c) u.g.n. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie stosowała tego unormowania. Zgodnie z art. 6 pkt 9c) u.g.n., celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. W zaskarżonej uchwale nie zakwestionowano, że wydzielenie gruntów pod park oraz jego urządzanie stanowi cel publiczny. Sąd I instancji również nie naruszył powyższego przepisu stwierdzając, że skoro w myśl art. 6 pkt 9c u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, to niewątpliwie teren przeznaczany w planie, a uprzednio w studium, pod realizację gminnego parku, zostanie wywłaszczony za odszkodowaniem i skarżące na swym terenie nie będą musiały znosić istnienia zieleni miejskiej, publicznie dostępnej, ponosząc jednocześnie ciężary publicznoprawne z tytułu posiadania do tej nieruchomości prawa własności. Stwierdzenie takie w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z art. 6 pkt 9c u.g.n., ani nie jest wynikiem jego błędnej wykładni, bądź niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28.09.2017 r., II FSK 2396/15).