II OSK 176/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 914/12 w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 września 2011 r. nr XII/125/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2012 r. oddalił skargę J. C. na uchwałę Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 września 2011 r. nr XII/125/2011, mocą której dokonano zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudziniec, przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XXXIII/382/02 z dnia 9 października 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 26 października 2011 r. J. C., jako właściciel działki nr [...] w Rudnie, wezwał Radę Gminy do uchylenia lub zmiany powyższej uchwały jako naruszającej jego interes prawny i postanowienia Strategii Rozwoju Gminy Rudziniec na lata 2007 – 2015. Wnioskodawca podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. zgłosił uwagę do projektu studium, domagając się zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenów pól uprawnych na tereny zabudowy mieszkaniowej. Rada Gminy w załączniku nr 7 do uchwały rozstrzygnęła o nieuwzględnieniu uwagi bez podania konkretnej przyczyny. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała zaś, że wprowadzenie nadmiernej ilości nowych terenów budowlanych sprzyja nieuzasadnionemu rozproszeniu zabudowy i stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, natomiast konieczność zapewnienia obsługi społecznej i technicznej spowodowałoby nadmierne obciążenie finansowe Gminy. Tymczasem zgodnie z przywołaną strategią, jednym z podstawowych celów jest tworzenie warunków do rozwoju zabudowy mieszkaniowej i inwestycyjnej poprzez wyznaczanie nowych terenów pod budownictwo, a tym samym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnioskodawcy, obciążenie finansowe ze względu na zapewnienie infrastruktury społecznej, nie będzie zaś znaczne przy uwzględnieniu wpływów z tytułu opłat adiacenckich, rent planistycznych i podatków od nieruchomości oraz PIT-5. Podkreślił również, że nabył przedmiotową działkę z zamiarem rozwinięcia działalności gospodarczej zgodnie z przyjętą strategią, a w związku z brakiem jej realizacji narażony został na straty finansowe. Przewodniczący Rady Gminy Rudziniec pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zawiadomił o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie 30 dniowym, a następnie uchwałą nr XIV/157/2011 z dnia 1 grudnia 2011 r. Rada Gminy Rudziniec odmówiła uchylenia lub zmiany uchwały nr XII/125/2011. Uchwała odmowna została doręczona w dniu 12 grudnia 2011 r., zaś w skardze nadanej za pośrednictwem organu w dniu 11 stycznia 2012 r. J. C. wniósł o stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w sprawie zmiany studium z przyczyn zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dodatkowo podniósł, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie powinna budzić wątpliwości jego legitymacja skargowa wobec naruszenia interesu prawnego, jako że studium wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego (wyroki: NSA z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 591/05 i WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 713/10). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rudziniec wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że Gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza swobodę w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. Działka skarżącego nr [...], ma zaś powierzchnię 4.3682 ha, którą stanowią użytki rolne III klasy bonitacyjnej o dotychczasowym przeznaczeniu pod uprawy polowe, które zostało utrzymane w zmienianym studium. Gmina podkreśliła, że ze względu na znaczny obszar działki i brak infrastruktury technicznej, a w szczególności kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie całej Gminy, powiększanie terenów pod budownictwo może odbywać się sukcesywnie, gdyż generuje duże koszty. Podniesiono też, że w pobliżu znajduje się teren, przeznaczony pod budownictwo, w znacznej części stanowiący własność skarżącego i niezainwestowany. Stąd też zdaniem Gminy, uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Nadto, prawidłowość procedury uchwalenia studium została potwierdzona w toku kontroli aktu przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu sama okoliczność, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem nie uwzględniono jego uwagi o zmianę przeznaczenia działki nr [...] w Rudnie z terenów upraw polowych na tereny budownictwa mieszkaniowego, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, powodującego nieważność zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutek taki rodzi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Gdy zaś idzie o naruszenie prawa, skarżący powołał się na sprzeczność z uchwałą Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XIX/209/08 w sprawie Strategii Rozwoju Gminy Rudziniec na lata 2007 – 2015. Sąd uznał jednak, że tego rodzaju zarzut nie podpada pod przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Przywołana uchwała z dnia 28 kwietnia 2008 r. nie jest aktem regulującym tryb i zasady sporządzania studium, zawierając jedynie ogólne określenie celów rozwoju Gminy w podanym przedziale czasowym. Fakt, że strategia zakłada spadek liczby gospodarstw rolnych, przewidując zdominowanie charakteru gminy przez turystykę, sektor usługowo-produkcyjny, logistykę i mieszkalnictwo, nie oznacza, że wszystkie tereny rolnicze zostaną przeznaczone na powyższe cele. Argumentacja Gminy co do przyczyn nieuwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę przeznaczenia jego działki nr [...], jest w pełni przekonująca. Jak wyjaśniono, działka ta ma pow. 4.3682 ha, stanowiąc użytki rolne III klasy bonitacyjnej. W obecnie obowiązującym na tym terenie planie miejscowym, jak i poprzednio, nieruchomość przeznaczona jest pod uprawy polowe. Na terenie sołectwa Rudna i całej Gminy Rudziniec brak zaś infrastruktury technicznej, a zwłaszcza kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Twierdzenia skarżącego, że zmiana przeznaczenia terenów spowoduje wpływy z opłat adiacenckich, planistycznych i podatków, w żaden sposób nie podważa stanowiska Gminy o konieczności uprzedniego zapewnienia dla tych terenów odpowiedniej infrastruktury technicznej. Skoro zaś takiej infrastruktury nie ma na terenie całej Gminy, a więc także na terenach już przeznaczonych pod budownictwo, to wydaje się oczywiste, że w pierwszym rzędzie winna powstać w obszarze już zabudowanym. Sąd uznał za istotny również argument Gminy, że skarżący jest też właścicielem innych gruntów, przeznaczonych już pod budownictwo i w większości niezainwestowanych w znacznym obszarze. Zatem celem zapobieżenia rozproszeniu zabudowy brak podstaw do dalszego powiększania terenów na tym obszarze, a więc w pobliżu działki nr [...]. Skarżący nabył działkę nr [...] jako grunty rolne. Zaskarżona uchwała nie pozbawia go możliwości gospodarczego wykorzystywania nieruchomości, przewidując jej dalsze przeznaczenie pod uprawy polowe. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Gminy, że przyznana jej samodzielność planistyczna (tzw. władztwo planistyczne z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu), w okolicznościach faktycznych sprawy, nie została naruszona. Nie może być bowiem mowy o dowolności działania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, skoro utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działki skarżącego o pow. ponad 4 ha, jest wynikiem analizy celów rozwoju Gminy i możliwości finansowych oraz konieczności budowy m. in. sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie całej Gminy Rudziniec, a także zapobiega rozproszeniu zabudowy. Nabywając działkę, przeznaczoną pod uprawy polowe, skarżący nie mógł zatem liczyć, że z uwagi na przyjętą strategię rozwoju Gminy, zostanie ona przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego, przede wszystkim z uwagi na długi przebieg czasowy, określony w uchwale z dnia 28 kwietnia 2008 r. Zapisy studium, przyjętego zaskarżoną uchwałą, w ocenie Sądu, nie godzą zatem w istotę prawa własności, którego sposób wykonywania reguluje przede wszystkim art. 140 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że z przedłożonych akt procedury uchwalania zmiany studium wynika, że zgłoszona przez skarżącego uwaga w trybie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu, została prawidłowo rozpatrzona przez Wójta Gminy, który jej nie uwzględnił, a następnie przez Radę Gminy, przy czym oba akty zawierają uzasadnienie stanowiska odmownego, zbieżne z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Nadto, sąd administracyjny po zbadaniu z urzędu dokumentacji przedłożonej na rozprawie, nie stwierdził naruszenia trybu i zasad sporządzania studium, ani naruszenia właściwości organów (art. 11 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała aczkolwiek narusza interes prawny skarżącego, który nabył nieruchomość z zamiarem przeznaczenia jej na inne cele niż wynikające z zapisów studium, które w tym zakresie są identyczne z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, jest zgodna z obiektywnie pojętym porządkiem prawnym i nie przekracza granic tzw. władztwa planistycznego. Zatem naruszenie interesu prawnego ma umocowanie w przepisach prawa i nie godzi w istotę prawa własności, określając przeznaczenie nieruchomości pod uprawy polowe. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej J. C., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy podczas gdy organ ten: • w sposób nieprawidłowy dokonał analizy celów rozwoju gminy tj. w sprzeczności z uchwałą Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 kwietnia 2008 r., nr XIX/209/08 w sprawie Strategii Rozwoju Gminy Rudziniec na lata 2007 – 2015; • nie zebrał materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, w szczególności nie przeanalizował istniejącego zurbanizowania terenu, infrastruktury technicznej, a bezpodstawnie przyjął, iż działanie gminy zapobiega rozproszeniu zabudowy; • nie wyjaśnił w sposób zgodny z prawem przyczyn odejścia od założenia spadku liczby gospodarstw rolnych na terenie gminy, b) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracyjny wykazał, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej zgodne jest z możliwościami finansowymi gminy i związane z koniecznością budowy sieci kanalizacyjnej i deszczowej; c) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa powodującego nieważność uchwały nr XII/125/2011 Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudziniec. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 września 2011 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Rudziniec wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie o mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. Zaznaczyć przy tym należy, że mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania jako podstawa kasacyjna, dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym, a nie postępowania przed organami administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zaakcentować wypada, że choć zarzut ten został przypisany przez autora skargi kasacyjnej do naruszeń prawa materialnego, to wskazać należy, iż przepisy te odnoszą się do postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi. Mając zaś na uwadze przytoczone wymogi formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że naruszenie przepisów postępowania odnosić się powinno do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Dlatego też powołanie się przez skarżącego na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z naruszeniem przepisów postępowania określonych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może wywołać zamierzonego rezultatu przez ich uwzględnienie. Dodać również trzeba, że procedura planistyczna została wyczerpująco uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynie w sytuacji wyraźnej delegacji ustawowej możliwe byłoby stosowanie przepisów k.p.a. Uznając następnie za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 września 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podkreślić należy, że przepis ten wprowadza sankcje za naruszenie zasad, istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W niniejszej sprawie istotnych naruszeń sekwencji czynności, jakie składają się na ustawowo regulowany tryb postępowania w przedmiocie zmiany studium, zasadnie Sąd I instancji nie dostrzegł. Zgodzić się również należy z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania zaskarżonej zmiany studium. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał również, by Sąd I instancji dokonał błędnej oceny dochowania przez organ planistyczny zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć następujące aspekty: zawartość aktu planistycznego (część tekstowa i graficzne oraz załączniki), dokonane w nim ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej. Powoływana natomiast przez autora skargi kasacyjnej dla uzasadnienia omawianego zarzutu, uchwalona przez Gminę Rudziniec, Strategia Rozwoju Gminy na lata 2007 – 2015, z uwagi na ogólność swych postanowień, jako akt planistyczny o wewnętrznym charakterze, nie mogła stać się punktem odniesienia, czy też wyznacznikiem dla dokonania przez Sąd oceny postanowień Studium. Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie wskazać należy, że wniesienie skargi na uchwałę w trybie art. 101 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego. W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia był akt niebędący prawa miejscowego, który jako taki nie może kształtować sytuacji prawnej skarżącego, wykazanie naruszenia interesu prawnego jest zabiegiem niezmiernie trudnym i może dotyczyć jedynie nadzwyczajnych sytuacji. Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania przez Sąd I instancji, jako że kształtuje on zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. W niniejszej zaś sprawie skarga dotyczyła uchwały, a w tym przedmiocie proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego określa przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej nie powołał. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.