II SA/Gl 914/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy R. zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na wniosek Wójta Gminy R., uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...]r. Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Gminy R. w dniu [...] r., J. C. jako właściciel działki nr 1 w R., wezwał Radę Gminy do uchylenia lub zmiany powyższej uchwały jako naruszającej jego interes prawny i postanowienia Strategii Rozwoju Gminy R. na lata 2007 – 2015. Wnioskodawca podniósł, że w dniu [...]r. zgłosił uwagę do projektu studium, domagając się zmiany przeznaczenia działki nr 1 z terenów pól uprawnych na tereny zabudowy mieszkaniowej. Rada Gminy w załączniku nr 7 do uchwały rozstrzygnęła o nieuwzględnieniu uwagi bez podania konkretnej przyczyny. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała zaś, że wprowadzenie nadmiernej ilości nowych terenów budowlanych sprzyja nieuzasadnionemu rozproszeniu zabudowy i stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, natomiast konieczność zapewnienia obsługi społecznej i technicznej spowodowałoby nadmierne obciążenie finansowe Gminy. Tymczasem zgodnie z przywołaną strategią, jednym z podstawowych celów jest tworzenie warunków do rozwoju zabudowy mieszkaniowej i inwestycyjnej poprzez wyznaczanie nowych terenów pod budownictwo, a tym samym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnioskodawcy, obciążenie finansowe ze względu na zapewnienie infrastruktury społecznej, nie będzie zaś znaczne przy uwzględnieniu wpływów z tytułu opłat adiacenckich, rent planistycznych i podatków od nieruchomości oraz PIT-5. Wreszcie podniósł, że nabył przedmiotową działkę z zamiarem rozwinięcia działalności gospodarczej zgodnie z przyjęta strategią, a w związku z brakiem jej realizacji narażony został na straty finansowe. Przewodniczący Rady Gminy R. pismem z dnia [...]r. zawiadomił o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie 30 dniowym, a następnie uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Gminy R. odmówiła uchylenia lub zmiany uchwały nr [...]. Uchwała odmowna została doręczona w dniu [...]r., zaś w skardze nadanej za pośrednictwem organu w dniu [...]r. J. C. wniósł o stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w sprawie zmiany studium z przyczyn zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dodatkowo podniósł, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie powinna budzić wątpliwości jego legitymacja skargowa wobec naruszenia interesu prawnego, jako że studium wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego (wyroki: NSA z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 591/05 i WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 713/10). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że Gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza swobodę w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. Działka skarżącego nr 1, ma zaś powierzchnię 4.3682 ha, którą stanowią użytki rolne III klasy bonitacyjnej o dotychczasowym przeznaczeniu pod uprawy polowe, które zostało utrzymane w zmienianym studium. Gmina podkreśliła, że ze względu na znaczny obszar działki i brak infrastruktury technicznej, a w szczególności kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie całej Gminy, powiększanie terenów pod budownictwo może odbywać się sukcesywnie, gdyż generuje duże koszty. Podniesiono też, że w pobliżu znajduje się teren, przeznaczony pod budownictwo, w znacznej części stanowiący własność skarżącego i niezainwestowany. Stąd też zdaniem Gminy, uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Nadto, prawidłowość procedury uchwalenia studium została potwierdzona w toku kontroli aktu przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że skład orzekający podziela stanowisko, wyrażone w przywołanym przez skarżącego orzecznictwie, że uchwała w przedmiocie studium mieści się w katalogu aktów, wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Aczkolwiek studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego, to jednak wiąże na etapie procedury planistycznej, powodując nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego w przypadku sprzeczności z ustaleniami planu. Stąd też studium narusza interes prawny właściciela nieruchomości, wpływając na sposób wykonywania tego prawa. Skarżący dopełnił też wymogu formalnego dopuszczalności skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i skarga została wniesiona w terminie, określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Jednakże fakt, że uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem nie uwzględniono jego uwagi o zmianę przeznaczenia działki nr 1 w R. z terenów upraw polowych na tereny budownictwa mieszkaniowego, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, powodującego nieważność zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutek taki rodzi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Gdy zaś idzie o naruszenie prawa, skarżący powołał się na sprzeczność z uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie Strategii Rozwoju Gminy R. na lata 2007 – 2015. Zdaniem sądu administracyjnego, tego rodzaju zarzut nie podpada jednak pod przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Przywołana uchwała z dnia [...]r. nie jest aktem regulującym tryb i zasady sporządzania studium, zawierając jedynie ogólne określenie celów rozwoju Gminy w podanym przedziale czasowym. Fakt, że strategia zakłada spadek liczby gospodarstw rolnych, przewidując zdominowanie charakteru gminy przez turystykę, sektor usługowo-produkcyjny, logistykę i mieszkalnictwo, nie oznacza, że wszystkie tereny rolnicze zostaną przeznaczone na powyższe cele. Argumentacja Gminy co do przyczyn nieuwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę przeznaczenia jego działki nr 1, jest w pełni przekonująca. Jak wyjaśniono, działka ta ma pow. 4.3682 ha, stanowiąc użytki rolne III klasy bonitacyjnej. W obecnie obowiązującym na tym terenie planie miejscowym, jak i poprzednio, nieruchomość przeznaczona jest pod uprawy polowe. Na terenie sołectwa R. i całej Gminy R. brak zaś infrastruktury technicznej, a zwłaszcza kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Twierdzenia skarżącego, że zmiana przeznaczenia terenów spowoduje wpływy z opłat adiacenckich, planistycznych i podatków, w żaden sposób nie podważa stanowiska Gminy o konieczności uprzedniego zapewnienia dla tych terenów odpowiedniej infrastruktury technicznej. Skoro zaś takiej infrastruktury nie ma na terenie całej Gminy, a więc także na terenach już przeznaczonych pod budownictwo, to wydaje się oczywiste, że w pierwszym rzędzie winna powstać w obszarze już zabudowanym. Istotny jest też argument Gminy, że skarżący jest też właścicielem innych gruntów, przeznaczonych już pod budownictwo i w większości niezainwestowanych w znacznym obszarze. Zatem celem zapobieżenia rozproszeniu zabudowy brak podstaw do dalszego powiększania terenów na tym obszarze, a więc w pobliżu działki nr 1. Skarżący nabył działkę nr 1 jako grunty rolne. Zaskarżona uchwała nie pozbawia go możliwości gospodarczego wykorzystywania nieruchomości, przewidując jej dalsze przeznaczenie pod uprawy polowe. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Gminy, że przyznana jej samodzielność planistyczna (tzw. władztwo planistyczne z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu), w okolicznościach faktycznych sprawy, nie została naruszona. Nie może być bowiem mowy o dowolności działania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, skoro utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działki skarżącego o pow. ponad 4 ha, jest wynikiem analizy celów rozwoju Gminy i możliwości finansowych oraz konieczności budowy m. in. sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie całej Gminy R., a także zapobiega rozproszeniu zabudowy. Nabywając działkę, przeznaczoną pod uprawy polowe, skarżący nie mógł zatem liczyć, że z uwagi na przyjętą strategię rozwoju Gminy, zostanie ona przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego, przede wszystkim z uwagi na długi przebieg czasowy, określony w uchwale z dnia [...]r. Zapisy studium, przyjętego zaskarżoną uchwałą, nie godzą zatem w istotę prawa własności, którego sposób wykonywania reguluje przede wszystkim art. 140 Kodeksu cywilnego. Wreszcie stwierdzić przyjdzie, że z przedłożonych akt procedury uchwalania zmiany studium wynika, że zgłoszona przez skarżącego uwaga w trybie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu, została prawidłowo rozpatrzona przez Wójta Gminy, który jej nie uwzględnił, a następnie przez Radę Gminy, przy czym oba akty zawierają uzasadnienie stanowiska odmownego, zbieżne z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Nadto, sąd administracyjny po zbadaniu z urzędu dokumentacji przedłożonej na rozprawie, nie stwierdził naruszenia trybu i zasad sporządzania studium, ani naruszenia właściwości organów (art. 11 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu). W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała aczkolwiek narusza interes prawny skarżącego, który nabył nieruchomość z zamiarem przeznaczenia jej na inne cele niż wynikające z zapisów studium, które w tym zakresie są identyczne z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, jest zgodna z obiektywnie pojętym porządkiem prawnym i nie przekracza granic tzw. władztwa planistycznego. Zatem naruszenie interesu prawnego ma umocowanie w przepisach prawa i nie godzi w istotę prawa własności, określając przeznaczenie nieruchomości pod uprawy polowe. Stąd też skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mw