I OSK 2031/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 720/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. VI SA/Wa 720/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych bez uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że skarżący wykonywał transport drogowy po drodze krajowej bez uiszczenia należnej opłaty. Okazana do kontroli dobowa karta opłaty drogowej była nieważna. Nie zawierała wszystkich wymaganych wpisów. Na jej podstawie nie można było ustalić, na jaki okres została wypełniona, a więc czy była wypełniona celem użycia wyłącznie dla potrzeb realizowanego przedmiotowego przewozu określonym pojazdem w ściśle określonym przedziale czasowym. Nie mogła więc stanowić dowodu uiszczenia opłaty. Z zestawienia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 roku w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) wynika, że ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty, ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie lub wydłużenie terminu ważności karty/dla innego pojazdu, w innym dniu itd./ uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań p. 1.4.4. załącznika do ustawy. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, taka sytuacja nie zaistniała. Brak pełnego wpisu godzin nie pozwala zidentyfikować karty dobowej w zakresie czasokresu jej ważności. Wypełniona przez skarżącego karta nie mogła 1 Sygn. akt I OSK 2031/06 stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Tylko karta wypełniona w sposób niebudzący wątpliwości, co do terminu jej ważności stanowi dowód uiszczenia opłaty. Niewypełnienie rubryki godzin pozwala na przedłużenie terminu ważności karty dobowej. Tłumaczenia skarżącego w zakresie powodów pełnego niewypełnienia karty są mało przekonywujące. Mógł on wypełnić kartę opuszczając przejście graniczne. Odkładanie wypełnienia do czasu zatrzymania się na parkingu pozwala na przedłużenie okresu ważności karty nawet o kilka godzin, co jest sprzeczne z bytem karty dobowej. Podsumowując, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Główny Inspektor Transportu Drogowego zastosował właściwe prawo materialne. Wskazał i przytoczył obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku uiszczania opłat drogowych za przejazd po drogach krajowych. Ustalony stan faktyczny odniósł do normy prawa materialnego. Organy trafnie przytoczyły jako podstawy materialnoprawne decyzji nakładającej karę pieniężną przepisy art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 oraz § 2 ust. 2 § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Zarzut naruszenia prawa materialnego uznano więc za niezasadny. W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz pkt 1.4.1 i 1.4.4 załącznika do tej ustawy, a ponadto § 5 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14.12. 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, polegającej na przyjęciu, że okazana przez skarżącego karta opłaty drogowej była nieważna i nie mogła stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, a także, że nie było podstaw do przyjęcia, że opłata ta była uiszczona, jedynie karta nie została prawidłowo wypełniona. Sygn. akt I OSK 2031/06 i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdzono, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Skarżący od 1993 r. wykonuje transport drogowy i nigdy dotąd nie popełnił wykroczenia w przedmiocie braku lub wadliwego wypełnienia karty opłaty drogowej. Gdyby skarżący prowadził w czasie kontroli jakąkolwiek grę z kontrolującym, to miał wystarczająco dużo czasu, żeby wypełnić kartę przez wpisanie godzin, gdyż kontrolujący zaczyna najpierw oglądać pojazd z zewnątrz /światła itd/. Stąd też należało przyjąć za prawdziwe wyjaśnienia skarżącego, że nie wpisanie godzin na karcie nie było podyktowane chęcią zaoszczędzenia karty, gdyż karta została wypełniona pod koniec dnia, w którym zaczynała się ważność tej karty. Wiedząc, że będzie miał nocleg po przekroczeniu granicy, skarżący chciał wpisać rzeczywistą godzinę wjazdu, mając na uwadze nocleg minimum 9 godzin i czas przejazdu do bazy w K. około 9 godzin, Skoro więc skarżący opuścił granicę i wjechał na teren Polski w dniu 11.10.2005 r. o godz. 22,30, co wynika z tarczki dołączonej do pisma skarżącego z dnia 22.10.2005 r. i skoro kontroli dokonano o godz. 22.50 , to przecież jest oczywiste, że nie mogło być tutaj żadnej kombinacji, bo przecież karta była dobowa. W ustalonym stanie faktycznym skarżący mógł wykorzystać najwyżej 24 godziny, a więc tyle ile zapewnia karta dobowa. W tych warunkach w sprawie skarżącego powinna być zastosowana co najwyżej pozycja I .4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej pociąga za sobą karę w wysokości 500 zł. Zastosowanie tej niższej kary byłoby uzasadnione również i z tego względu, że istnieje tutaj rozbieżność w przepisach, na którą zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich /"Rzeczpospolita" z dnia 25.11.2005 r. - dodatek prawny/ i postuluje zmianę Rozp. Min. Infrastruktury, gdyż § 5 ust. 6 tego Rozporządzenia sprzeczny jest z katalogiem naruszeń w załączniku do ustawy, który rozróżnia nieprawidłowe wypełnienie karty od nie uiszczenia opłaty w ogóle, lub uiszczenia jej w niższej wysokości. Załącznik jest integralną częścią ustawy, a ustawa jest źródłem prawa wyższego rzędu, niż rozporządzenie. Sygn. akt I OSK 2031/06 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy -p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Jako zasadny uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten w myśl art. 174 pkt I ustawy p.p.s.a. polegać może na błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwym zastosowaniu. Pierwsza z form naruszenia prawa polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej subsumpcji. wyrażającej się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej, bądź też że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę normy prawnej. Uwzględniając powyższe rozważania w przedmiotowej Sygn. akt I OSK 2031/06 sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji przez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż rozważając w ustalonym stanie faktycznym odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie art. 42 ust. I i art. 92 ust. I i 4 ustawy o transporcie drogowym Sąd oparł się na przepisie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, który to przepis nakazuje wypełnienie karty opłaty przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenia emisji spalin pojazdu samochodowego, a także § 5 ust. 4 określającym sposób wypełnienia poszczególnych pól karty. Z kolei przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony ust. I i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Jednakże nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149. poz. 1452) § 5 ust. 6 rozporządzenia stracił aktualność w zakresie, w jakim stanowił, że nieprawidłowo wypełniona karta nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Do 28 września 2003 r. na podstawie art. 92 ust. I pkt 6 ustawy o transporcie oraz rozporządzenia wykonawczego ustawodawca przewidywał kary pieniężne za przejazd bez uiszczenia opłat. Znowelizowana ustawa nadając inną treść art. 92 w ust. 4 wprowadziła nowy katalog naruszeń obowiązków lub warunków oraz określiła wysokość zagrożeń za nie. I tak w pkt I.4.I załącznika do ustawy wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone zostało karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Delikt ten w tabeli, oznaczonej pkt 1.4. a dot. odpowiedzialności za naruszenie przepisów dotyczących opłat stanowi typ podstawowy, o czym świadczy wysokość zagrożenia. W dalszych przepisach ustawodawca wyodrębniając dodatkowe znamiona stworzył kilka typów uprzywilejowanych - zagrożonych niższą karą pieniężną. I tak pkt I.4.4. przewidziano naruszenie przepisów polegające na wykonywaniu przez przewoźnika transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Oznacza to, że przewoźnik wykonujący transport drogowy po uiszczeniu opłaty, lecz okazujący Sygn. akt I OSK 2031/06 nieprawidłowo wypełnioną kartę nie może zostać ukarany karą wskazaną w pkt 1.4.1. załącznika (bowiem opłata została w istocie uiszczona), lecz odpowiada w warunkach określonych w pkt I.4.4. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny różnicuje charakter i zakres odstępstw od wymaganego sposobu wypełnienia karty uznając, iż częściowe niewypełnienie karty dobowej opłaty drogowej w polu dotyczącym godziny początkowej i końcowej w stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie należało zakwalifikować jako niewypełnienie tej karty. Brzmienie omawianych przepisów nie wskazuje na konieczność przyjęcia takiego ich rozumienia, a wynika ona raczej z istniejącej praktyki organów, ukształtowanej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów oraz normy § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r., rozumianej tak, iż wadliwe wypełnienie karty opłaty traktowane jest tak, jak niewniesienie tej opłaty. Wobec braku definicji legalnej pojęcia "nieprawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej" oraz omówionej nowelizacji ustawy o transporcie drogowym uznać należy, że w pojęciu tym mieści się także nieprawidłowe jej wypełnienie polegające na braku wypełnienia niektórych pól, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że brak ten w konkretnej sprawie nie umożliwiał wydłużenia czasu uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, a także obu decyzji administracyjnych. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.