I OSK 2045/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 152/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 152/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmawiającą przyznania J.K. renty specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 października 2010 r. J.K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej, po tym jak jej mąż M.K. zginął w dniu 28 stycznia 2006 r. w katastrofie budowlanej w hali wystawienniczej należącej do [...]. W uzasadnieniu wniosku J.K. podała, że w wyniku tego zdarzenia rodzina straciła głównego żywiciela. Wskazała, że przed zgonem męża źródłem utrzymania rodziny było jego wynagrodzenie za pracę wynoszące 700 zł, prace dorywcze, za które otrzymywał 300-600 zł oraz jej renta w kwocie 490 zł. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa"), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania J.K. świadczenia specjalnego. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca podała, iż nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem. Wskazała także na swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną, zaistniałą po tragicznej śmierci męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2011r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że skarżąca swojego wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego nie uzasadniała zasługami swoimi czy męża, ani też osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, lecz wskazała na nadzwyczajne zdarzenie losowe, w następstwie którego tragicznie zginął jej współmałżonek. Następstwem tego było obniżenie wysokości dochodów, co przy orzeczonej częściowej niezdolności do pracy i licznych schorzeniach uniemożliwia jej zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb. Dlatego, w ocenie Sądu, organ - mając na względzie powyższe okoliczności - powinien rozważyć przypadek skarżącej, czy można go zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Tego jednak organ nie uczynił skupiając się w decyzji na kwestiach, które nie były podstawą wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, pomijając natomiast okoliczności zdarzenia losowego, któremu uległa skarżąca oraz wpływu tego zdarzenia na jej dalsze życie oraz obecną sytuację. Powyższe stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosiła się, zdaniem Sądu, do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniały w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia, co dało podstawę do postawienia organowi zarzutu dowolności działania w ramach uznania administracyjnego. W następstwie powyższego wyroku, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 4 października 2010 r., Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2011 r., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów ww. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z nadesłanych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że otrzymuje ona rentę w kwocie 860 zł, opłaty stałe wynoszą 430 zł, koszt zakupu leków wynosi około 300 zł miesięcznie. Na inne wydatki pozostaje więc niewielka kwota. Wnioskodawczyni podała, że choruje na cukrzycę i inne schorzenia, w tym ortopedyczne, a jej stan zdrowia uległ pogorszeniu. W 2005 r. zaliczona została do lekkiego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń narządu ruchu, a w roku 2008 do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo z powodu schorzeń narządu ruchu. Zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2008r. wnioskodawczyni uznana jest nadal za częściowo niezdolną do pracy. Organ podał, iż według informacji przekazanych przez Lubuski Urząd Wojewódzki J.K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Otrzymuje rentę rodzinną w kwocie 864 zł netto miesięcznie. Dominującym problemem jest długotrwała choroba wnioskodawczyni, która choruje przewlekle od 10 lat (cukrzyca, niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze, choroba zwyrodnieniowa stawów i kręgosłupa). Z nadesłanych wyjaśnień nie wynika, aby stan zdrowia wnioskodawczyni uległ w ostatnich latach (po zgonie męża) istotnemu pogorszeniu. W ocenie organu, zgon męża wnioskodawczyni w wyniku katastrofy budowlanej uzasadnia uznanie, iż w sprawie wystąpiło nadzwyczajne zdarzenie losowe, a więc zaistniała jedna z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie renty lub emerytury w trybie art. 82 ust. 1 ustawy. Jednakże w przypadku katastrof będących niewątpliwie zdarzeniami losowymi, których charakter nie jest powszechny, renty specjalne przyznawane są - kontynuującym naukę w szkole - małoletnim oraz pełnoletnim dzieciom śmiertelnych ofiar takich katastrof. Świadczenia te, przyznawane najczęściej okresowo, mają na celu umożliwienie dzieciom ofiar zdobycie wykształcenia i usamodzielnienie się. Z tego względu, po tragicznym zgonie męża wnioskodawczyni, renta specjalna przyznana została jego młodszemu, uczącemu się synowi (jak i innym dzieciom ofiar katastrofy budowlanej, do której doszło w dniu 28 stycznia 2006 r. na terenie [...], spełniającym warunki uprawniające do nabycia rent rodzinnych). Potwierdza to, że organ nie kwestionuje, iż zgon M.K. w powyższych okolicznościach stanowi zdarzenie losowe o charakterze szczególnym. W ocenie organu, współmałżonkom ofiar katastrof i innym członkom ich rodzin świadczenia takie mogą być przyznane, gdy przemawiają za tym także inne, szczególne okoliczności. Renty i emerytury specjalne nie stanowią bowiem jedynie formy odszkodowania za utracony, w wyniku zgonu członka rodziny, dochód. W przypadku małżonków osób, które poniosły śmierć w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń, świadczenia przyznane mogą być m. in. w sytuacji, gdy znajdują się oni w szczególnie ciężkiej sytuacji bytowej np. są osobami nieposiadającymi - wskutek wcześniejszych, szczególnych zdarzeń losowych - własnego dochodu, całkowicie niezdolnymi do pracy, a więc również niemającymi możliwości podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu, finansowe roszczenia wnioskodawczyni, wynikające ze śmierci męża, zostały zaspokojone poprzez przyznanie na drodze sądowej stosownego odszkodowania, zaś analiza całokształtu materiału dowodowego nie uzasadnia uznania sytuacji J.K., wdowy po jednej z wielu śmiertelnych ofiar katastrofy budowlanej w hali wystawienniczej należącej do [...] sp. z o.o., za szczególną na tle sytuacji innych osób, które utraciły swych bliskich w tragicznych wypadkach losowych. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, sam fakt, że mąż wnioskodawczyni zginął w wyniku zdarzenia o szczególnym charakterze, nie daje podstaw do uznania jej sytuacji za uzasadniającą przyznanie renty specjalnej. Z akt sprawy wynika, że J.K. była osobą chorą już na wiele lat przed zgonem męża. W chwili śmierci męża była uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy i otrzymywała z tego tytułu rentę należną w zwykłym trybie. Mimo, że stan zdrowia jedynie ograniczał, a nie uniemożliwiał podjęcia pracy zgodnej z posiadanymi kwalifikacjami, wnioskodawczyni nie pracowała zawodowo. Dokumenty nie potwierdzają, aby śmierć męża spowodowała istotne pogorszenie stanu zdrowia. Organ podkreślił również fakt, że po śmierci męża, w miejsce własnej renty, zainteresowana nabyła prawo do znacznie korzystniejszej renty rodzinnej po mężu - należnej w zwykłym trybie. Z akt sprawy nie wynika, aby po zgonie męża, którego dochody stanowiły podstawowe źródło utrzymania rodziny, sytuacja materialna wnioskodawczyni uległa istotnemu pogorszeniu i aby obecnie znajdowała się ona w szczególnie trudnej sytuacji bytowej. Ponadto, w ocenie organu, uwzględnić należało kwotę odszkodowania przyznanego wnioskodawczyni przez sąd oraz wysokość bezzwrotnej pomocy finansowej otrzymanej od organów władzy samorządowej i administracji rządowej oraz organizacji i instytucji charytatywnych. Na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. J.K. wniosła w dniu 12 grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, że fakt tragicznej śmierci męża stanowił ogromny cios psychiczny. Podkreśliła również swoją ciężką sytuację bytową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej, precyzując zarzuty zawarte w skardze, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", co doprowadziło do błędnego uznania, iż sytuacja, w której znalazła się skarżąca, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie ww. przepisu. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niezgromadzenie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów pozwalających na ustalenie szans na zatrudnienie skarżącej w miejscu zamieszkania, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżąca nie znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji bytowej. Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie uznał sytuacji J.K. za trudną oraz wyjątkową na tle innych osób, które utraciły swych bliskich w tragicznych wypadkach losowych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" uznając, że nadzwyczajne zdarzenie losowe oraz sytuacja socjalno-bytowa wnioskodawczyni nie wystarczą dla uznania sytuacji J.K. za szczególnie uzasadniony przypadek. W ocenie pełnomocnika, sytuację skarżącej należy oceniać na tle sytuacji przeciętnego obywatela, którego nie dotknęło nadzwyczajne zdarzenie losowe. Jednocześnie pełnomocnik, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 355/08, wskazał, że fakt przyznania skarżącej renty rodzinnej, jak również fakt uzyskania przez nią odszkodowania oraz bezzwrotnej pomocy finansowej, nie wyklucza możliwości uzyskania przez nią świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, może mieć natomiast wpływ na jego wysokość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sad I instancji wskazał, iż organ zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględnił ocenę prawną oraz zastosował się do wytycznych sformułowanych w wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. uchylającym decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 grudnia 2010 r. nakazującym organowi rozważenie czy przypadek skarżącej można zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu I instancji organ rozważył przypadek skarżącej w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego oraz dokonał oceny wpływu tego zdarzenia na jej dalsze życie i obecną sytuację. Sąd I instancji zaznaczył, że powołany przepis art. 82 ust. 1 omawianej ustawy stanowi regulację szczególną. Pozwala on na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że świadczenia przewidziane w ww. przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia pozostawia się uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Sąd I instancji podkreślił, iż sąd administracyjny dokonując oceny takiej decyzji nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako "p.u.s.a."). Sąd I instancji uznał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes Rady Ministrów wypełnił obowiązki dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, stosując się do wytycznych zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. W szczególności organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że śmierć męża skarżącej w wyniku katastrofy budowlanej w hali wystawienniczej należącej do [...], stanowiła zdarzenie losowe o charakterze szczególnym. Zgodnie jednak z przedstawionymi zaleceniami Sądu, ocenie organu w niniejszej sprawie podlegała kwestia wpływu owego nadzwyczajnego zdarzenia losowego na dalsze życie skarżącej oraz jej obecną sytuację. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja skarżącej w aspekcie rodzinnym, zdrowotnym i materialnym została rozważona i oceniona przez organ - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - w sposób wyczerpujący, co czyni zadość wymogom z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z kolei podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia zostało należycie uzasadnione, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż sam fakt, że mąż skarżącej zginął w wyniku zdarzenia o szczególnym charakterze, nie daje podstaw do uznania sytuacji skarżącej za uzasadniającą przyznanie renty specjalnej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca posiadała wymienione schorzenia już na wiele lat przed śmiercią męża. Nie pracowała zawodowo. Była uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy i otrzymywała z tego tytułu rentę należną w zwykłym trybie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby śmierć męża spowodowała istotne pogorszenie stanu zdrowia - ostatnie orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS zostało wystawione w 2008 r. Skarżąca nie złożyła do akt sprawy aktualnego orzeczenia o niezdolności do pracy wydanego dla celów rentowych. Jednak zdaniem organu, nawet gdyby w wyniku nasilania się schorzeń, skarżąca uznana została obecnie - a więc prawie 6 lat po śmierci męża - za osobę całkowicie niezdolną do pracy, fakt ten nie uzasadniałby przyznania świadczenia specjalnego. Sąd I instancji przypomniał ustalenia organu, iż po śmierci męża, w miejsce dotychczas pobieranej własnej renty skarżąca nabyła prawo do korzystniejszej renty rodzinnej po mężu. Z akt sprawy nie wynika, aby sytuacja materialna skarżącej po śmierci męża uległa drastycznemu pogorszeniu i aby obecnie znajdowała się ona w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Przed śmiercią męża, jego dochody oraz renta skarżącej przeznaczane były na utrzymanie trzech osób, w tym uczącego się syna, co wiązało się z dodatkowymi wydatkami m. in. na pokrycie czesnego na prywatnej uczelni. Po śmierci ojca syn skarżącej, do czasu zakończenia nauki, uprawniony był do renty specjalnej oraz do stypendium w łącznej kwocie 1200 zł, natomiast dochody ojca wynosiły 1000 - 1300 zł. Dodatkowo organ zauważył, iż oceniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć kwoty odszkodowania przyznanego skarżącej na drodze sądowej (prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I ACa 260/08) oraz bezzwrotnej pomocy finansowej otrzymanej od organów władzy samorządowej i administracji rządowej oraz organizacji i instytucji charytatywnych. W ocenie Sądu I instancji podane przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję, a jej uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym, dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy. W szczególności chybiony jest zarzut zaniechania przeprowadzenia przez organ dowodów pozwalających na ustalenie szans na zatrudnienie skarżącej. Kwestia możliwości zatrudnienia skarżącej nie była w ogóle przez organ analizowana ze względu na stan zdrowia skarżącej wskazujący na liczne schorzenia oraz wystawione w 2008 r. orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.K. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 82 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. poprzez błędne uznanie, iż sytuacja, w której znalazła się skarżąca nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" uzasadniającym przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie w/w przepisu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej przez skarżącą decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, "Przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie renty specjalnej brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie stanowi ona jedynej przesłanki do przyznania świadczenia". Wskazano, iż zastrzeżenia skarżącej budzi ustalenie organu oraz ocena tego ustalenia przez Sąd, dotyczące określenia wpływu wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego na dalsze życie skarżącej oraz jej synów. Podkreślono, że zaistnienie nadzwyczajnego zdarzenia losowego, którym była śmierć męża skarżącej w dniu 28 stycznia 2006 r. w wyniku katastrofy budowlanej w hali wystawienniczej należącej do [...] przyczyniło się w znacznym stopniu do spowodowania trudnej sytuacji socjalno - bytowej skarżącej. Nie powinno budzić wątpliwości to, że obecna sytuacja materialna skarżącej jest wynikiem śmierci jej męża, będącego jedynym żywicielem rodziny oraz nieustannie pogarszającego się stanu jej zdrowia. Kwota, która pozostaje po opłaceniu rachunków oraz kosztów leczenia jest niewystarczająca dla godziwego funkcjonowania skarżącej. Nadto podkreślono, iż w skardze do Sądu I instancji skarżąca wskazała, że wszelka bezzwrotna pomoc jaka została uzyskana przez jej synów, została przeznaczona na pobieranie przez nich nauki, jak również na przygotowanie ich do samodzielnego życia, zaś kwoty zasądzone w ramach odszkodowania od [...] nie zostały do chwili obecnej wypłacone. Zdaniem pełnomocnika skarżącej cały ciąg niekorzystnych dla skarżącej (m.in. finansowo) zdarzeń, bierze swój początek w dniu 28 stycznia 2006r., czyli w dniu zdarzenia, które sam organ kwalifikuje jako nadzwyczajne zdarzenie losowe, jak również fakt, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji socjalno- bytowej (jest osobą w podeszłym wieku, chorą bezrobotną, faktycznie bez szans na uzyskanie zatrudnienia), organ winien był uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy. Dodatkowo podkreślono, że zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodów pozwalających na ustalenie szans na zatrudnienie skarżącej w miejscu zamieszkania, doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżąca nie znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji bytowej, uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze podniesiono, że nie można uznać, aby organ w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy. Okoliczność czy skarżąca ma szansę na podjęcie jakiejkolwiek pracy w miejscu zamieszkania było kluczowym czynnikiem przy ocenie jej sytuacji bytowej, którą to organ określił jako dobrą, decydując tym samym o odmowie przyznania jej świadczenia specjalnego. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, to na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a następnie dokonania jego oceny w sposób wyczerpujący. Wskazać nadto należy, iż obowiązek ustalenia stanu faktycznego w oparciu o pełny materiał dowodowy obowiązuje również w przypadku, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego. Zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, stanowi istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które winno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Podniesiono, że stwierdzenie organu, iż sytuacja skarżącej nie jest szczególna na tle sytuacji innych wdów i wdowców po śmiertelnych ofiarach w/w katastrofy, nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem dowodowym w tym zakresie i jako takie jest nieuprawnione i stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że trudna sytuacja zdrowotna i bytowa wnioskodawcy nie może stanowić przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, które nie ma charakteru kompensacyjnego, mającego na celu wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków. Podniesiono, że nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sam fakt wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego uzasadnia przyznanie świadczenia specjalnego. Co prawda, przywoływany wielokrotnie w sprawach o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, wymienił zaistnienie nadzwyczajnego zdarzenia losowego, obok wybitnych zasług, jako przesłankę przyznania świadczenia, jednakże należy z całą stanowczością podkreślić, że sam fakt wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego nie kreuje po stronie Prezesa Rady Ministrów obowiązku przyznania świadczenia. Podniesiono, że przyznanie świadczenia na podstawie cyt. art. 82 ust. 1 ustawy nie zależy od spełnienia określonych przesłanek formalnych, nie wystąpi zatem sytuacja, w której wnioskodawca będzie miał roszczenie o przyznanie świadczenia specjalnego. Skoro zatem wyłącznie do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy ocena czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu to nie można postawić zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 omawianej ustawy. Podniesiono również, iż poza zakresem badania organu pozostawało ustalenie możliwości zatrudnienia skarżącej w miejscu jej zamieszkania, bowiem świadczenia specjalne nie są formą rekompensaty za brak możliwości zatrudnienia, bądź formą aktywizacji zatem brak możliwości zatrudnienia nie mógł być przesłanką przyznania świadczenia specjalnego. W konsekwencji nie ustalenie tej okoliczności nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowego w ujęciu § 2 art. 183 p.p.s.a. nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia norm postępowania, wskazał na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, mimo, iż sprawa w postępowaniu administracyjnym nie została należycie wyjaśniona, a organ administracji publicznej nie przestrzegał przede wszystkim ogólnych zasad procedury administracyjnej. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny, gdyż nie znajduje on odzwierciedlenia w aktach przedmiotowej sprawy. Organ administracji publicznej całościowo zebrał oraz zweryfikował i rozważył posiadany materiał dowodowy. Zwrócił się między innymi do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wielkopolskim, aby dokładnie zbadać sytuację bytową i materialną wnioskodawczyni (k-20 akt administracyjnych). Na podstawie uzyskanych stamtąd informacji ustalił, że skarżąca jest wdową posiada dwóch synów, którzy prowadzą własne gospodarstwa domowe. Skarżąca jest przewlekle chora, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje 2 pokojowe mieszkanie, wyposażenie w podstawowy sprzęt gospodarstwa i stan utrzymania mieszkania dobre. Jedynym dochodem skarżącej jest renta rodzinna w wysokości 864 zł netto miesięcznie. Nadto organ wziął pod uwagę dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącej. Organ przyznał rację skarżącej, iż zgon męża w wyniku katastrofy budowlanej uzasadnia uznanie, iż w sprawie wystąpiło nadzwyczajne zdarzenie losowe o charakterze szczególnym, jednakże zaznaczył, iż świadczenia specjalne mogą być przyznane współmałżonkom ofiar katastrof i innym członkom ich rodzin, gdy przemawiają za tym także inne szczególne okoliczności, bowiem renty i emerytury specjalne nie stanowią jedynie formy odszkodowania za utracony dochód w wyniku zgonu członka rodziny. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zarzucić organowi administracyjnemu braku niezbędnej staranności i dowolności przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ administracji publicznej podjął niezbędne kroki do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia oraz rzetelnie ocenił stan faktycznego sprawy. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewadliwie podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy mają charakter uznaniowy, co oznacza, że ich kontrola sądowa jest ograniczona. Oczywistym jest, ze podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tyle przepisem co celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Zaznaczyć należy, że przepis art. 82 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest nałożenie na organ obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Prezes Rady Ministrów dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" usprawiedliwiający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, że ustawodawca organowi administracyjnemu pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji mieści się w przyznanych Prezesowi Rady Ministrów kompetencjach wyznaczania kryteriów przyznawania omawianego świadczenia. Nie bez znaczenia jest też fakt, że ustalone przez organ kryteria przyznawania tego świadczenia zyskały pełną aprobatę sądów administracyjnych. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku II SA/Wa 433/11, do czego był zobligowany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Organ dokonał właściwej oceny materiału dowodowego w zakresie podstaw wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego stwierdzając, iż przypadek skarżącej należy zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Zgodzić się także trzeba z argumentem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż sam fakt wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego nie kreuje po stronie Prezesa Rady Ministrów obowiązku przyznania świadczenia. Należy wyjaśnić, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, do czego zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy posiada kompetencje Prezes Rady Ministrów i z której – w myśl art. 82 ust. 2 ustawy - przedstawia informację Sejmowi, stanowi świadczenie finansowane ze środków budżetowych. Sama ranga organów zaangażowanych w przyznawanie tego świadczenia oraz sposób jego finansowania świadczą o jego szczególnym i wyjątkowym charakterze. Świadczenie to nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania owego świadczenia. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca powoływała szereg okoliczności świadczących o trudnej sytuacji materialnej na skutek zgonu współmałżonka na skutek nadzwyczajnego zdarzenia losowego, jak również podała, że jej stan zdrowia nie pozwala na znalezienie zatrudnienia w miejscu zamieszkania. Te okoliczności powinny, jej zdaniem, uzasadniać przyznanie wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji, a uprzednio Prezes Rady Ministrów, trafnie nie dopatrzyli się w nich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Okoliczności te rozpatrywane łącznie nie mogą być bowiem utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. Oceny tej w świetle omawianych celów przedmiotowej regulacji nie można uznać za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do trudnej sytuacji wnioskodawczyni, należy ponownie zaakcentować, że przedmiotowe świadczenie nie może być przyznawane na zasadzie powszechności. W żaden sposób może ono zastępować świadczeń z pomocy społecznej, czy innych form pomocy materialnej przewidzianych dla osób, znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej. Nadto podkreślić należy, iż brak przeprowadzenia przez organ dowodu na okoliczność sytuacji skarżącej na tle innych osób poszkodowanych w katastrofie nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem kwestia przyznania świadczenia specjalnego ma charakter indywidualny. Wobec powyższych rozważań zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 82 ust. 1 omawianej ustawy należało uznać jako nieuzasadniony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.