I OSK 2063/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2010 roku sygn. akt III SA/Gd 127/10 w sprawie ze skargi F. L. na czynności Starosty Wejherowskiego w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 5 sierpnia 2010 roku sygn. akt III SA/Gd 127/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę F. L. na czynności Starosty Wejherowskiego w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu gruntów i budynków. W uzasadnieniu, sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 31 marca 2010 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z 25 lutego 2010 r. poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu zaskarżenia, a także wskazanie daty, numeru oraz organu, który zaskarżony akt wydał. Skarżący, precyzując przedmiot skargi określił, iż są nim działania Starosty Wejherowskiego, który: 1. wykonując decyzję z [...] lipca 1964 r. Nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w Wejherowie o planie parcelacyjnym podziału rodzinnego działek nr [...] i [...] (obecne działki [...], [...] i [...]), wprowadził do operatu ewidencji gruntów i budynków Wydziału Geodezji w Wejherowie, nieprawdziwe dane o przebiegu granicy między działkami nr A i B, których ta decyzja o podziale rodzinnym nie dotyczyła; 2. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Rumi z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], wprowadził 13 grudnia 2002 r. zmiany (ponad 38 lat po wydaniu decyzji o podziale rodzinnym z [...] lipca 1964 r.) w przebiegu granicy między działkami nr A i B, do operatu ewidencji gruntów i budynków Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Wejherowie (i ponad dwa lata i dziewięć miesięcy po uprawomocnieniu się decyzji z [...] lutego 2000 r.); Ponadto, skarżący będąc stroną, nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany granicy pomiędzy działkami nr A i B, przez co pozbawiono go możliwości odwołania się od tej decyzji; 3. nie powiadomił skarżącego o zamiarze dokonania prac geodezyjnych na jego działce i czynnościach przyjęcia znaków granicznych zgodnie z art. 32 i 39 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o unieważnienie zmiany przebiegu granicy (załamanej) między działkami nr A/1 i A/2, a działką nr B położoną w Rumi przy ul. [...] dokonaną w operacie ewidencji gruntów Wydziału Geodezji w Wejherowie, na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Rumi z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] i przywróceniu prostego przebiegu linii granicy sprzed roku 1999 na mapie zasadniczej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wejherowie. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z pisma skarżącego nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie sądu wynika, że istota żądania skarżącego polega na doprowadzeniu do zmiany przebiegu granicy między działkami nr A/1 i A/2 uwidocznionej w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być niewątpliwie decyzje administracyjne, na podstawie których dokonywane są zmiany w operacie geodezyjnym, lub decyzje odmawiające dokonania takich zmian. Nie mogą być natomiast przedmiotem zaskarżenia same techniczne czynności takich zmian. Nie stanowią one bowiem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wyjaśnił skarżący, a nie kwestionował tego organ - kształt granicy między wymienionymi działkami uwidoczniony na wydawanych do 2002 r. mapach geodezyjnych nie odpowiadał kształtowi określonemu w toku czynności pomiarowych dokonanych jeszcze w 1964 r. Stan ten zmieniono, wprowadzając do operatu ewidencyjnego operat podziałowy z 1964 r. Czynność ta nie podlega jednak kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie przywołanych wyżej przepisów. Skarżący skierował skargę do sądu administracyjnego, kierując się wskazaniem zawartym w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z 29 stycznia 2010 r., w którym stwierdzono, że została skarżącemu wydana nieodpowiednia mapa do celów projektowych – będąca przyczyną cofnięcia pozwolenia na budowę, jednocześnie informując, że może dochodzić swych roszczeń na drodze sądowej. Sens tej informacji polegał, zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, na słusznym wskazaniu skarżącemu drogi realizacji jego roszczeń odszkodowawczych związanych z wydaniem wadliwej mapy do celów projektowych, co spowodowało trudności w prowadzeniu przez skarżącego zamierzonej inwestycji. Skarżący odebrał natomiast powyższą wskazówkę wadliwie, jako odesłanie na drogę postępowania sądowo administracyjnego. Nie jest czynnością podlegającą kontroli sądu administracyjnego wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych zawartych w operacie podziałowym sporządzonym przez upoważnionego geodetę. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego a nadto art. 77 § 1 – 3 k.p.a. poprzez "niewyczerpanie materiału dowodowego" w szczególności "braku podjęcia inicjatywy przez sąd dla wyjaśnienia zasadności zarzutów stawianych operatowi ewidencji gruntów i budynków co do wprowadzenia nieprawdziwych danych o przebiegu granicy pomiędzy działkami nr A i B". Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 Konstytucji RP tj. zasady sprawiedliwości, art. 45 Konstytucji RP tj. zasady sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy sąd, a nadto naruszenie przepisów art. 32 i 39 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.; dalej jako p.g.k.) poprzez nierozważnie skargi wnoszącego jako wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej profesjonalny pełnomocnik zawarł uwagi dotyczące sporów kompetencyjnych pomiędzy sądami powszechnymi a sądami administracyjnymi oraz sądami powszechnymi a organami administracji. Spory kompetencyjne mają wymiar konstytucyjny w związku z realizacją prawa do sądu. Zaistnienie negatywnego sporu kompetencyjnego może oznaczać, że sprawa w ogóle nie zostanie rozpoznana przez sąd, co oznacza naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a w przypadku pozytywnego sporu, że sprawę rozpozna sąd niewłaściwy. To wszystko, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnia żądanie merytorycznego rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Odnośnie "meritum sprawy" stwierdzono, że "przedmiotem sprawy jest ustalenie granicy pomiędzy działką nr A a działką B albowiem linia graniczna pomiędzy działkami została nieprawidłowo załamana na niekorzyść skarżącego". W kwestii naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. wskazano tylko, jak należy rozumieć ten przepis oraz przytoczono orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, po czym podtrzymano "stanowisko, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie był materiałem wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia, jeżeli jednak WSA widział celowość jego uzupełnienia winien tego dokonać w ramach swojej kognicji". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 77 § 1-3 k.p.a. jest bezzasadny, ponieważ sąd administracyjny nie stosuje w toku postępowania sądowoadministracyjnego przepisów kodeksu a ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprecyzowanie skargi dopiero na etapie skargi kasacyjnej jako wniosku o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać za bezskuteczne, tym bardziej, że art. 39 p.g.k. stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym art. 39 p.g.k. dotyczy sytuacji, w której nie przeprowadza się postępowania rozgraniczającego. Z tego względu i ten zarzut należało uznać za nietrafny. Art. 32 p.g.k. stanowi: "1. Wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. 2. W wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa. 3. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety. 4. W razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca. 5. Z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody. 6. Minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady rozgraniczania nieruchomości, określając w szczególności rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości, mając na względzie dążenie do ugodowego rozstrzygnięcia sporu oraz poszanowanie prawa własności nieruchomości uczestników postępowania." Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu przez błędną wykładnię. Nie wyjaśnił jednak, na czym ta błędna wykładnia ma polegać, ani nawet nie sprecyzował, której z norm prawnych zawartych w tym przepisie postawiony przez niego zarzut dotyczy. Oznacza to, że w zakresie tego zarzutu nie sprecyzowano granic skargi kasacyjnej, uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tego zarzutu (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, to i zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji należało uznać za gołosłowny i całkowicie bezpodstawny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemajacą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.