I OSK 2064/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1932/14 w sprawie ze skargi Fabryki [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fabryki [...] S.A. w [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt I SA/Wa 1932/14 oddalił skargę Fabryki [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności: 1) decyzji Ministra Gospodarki z [...] lipca 2001 r., nr [...], stwierdzającej nieważność: - orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] Fabryka [...], Spółka Akcyjna - [...], - orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] marca 1950 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] - Fabryka [...] S-ka Akc. w [...], położonego w [...], - orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1951 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie sprostowania orzeczenia z [...] marca 1950 r. o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] - Fabryka [...] S-ka Akc. w [...]; oraz 2) decyzji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję z [...] lipca 2001 r. Pismem z 4 listopada 2013 r. Fabryka [...] S.A. w [...] (dalej powoływana jako: "skarżąca spółka"), złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] października 2013 r. Minister Gospodarki decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r. Dokonując oceny, czy ww. decyzje Ministra Gospodarki z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2001 r. obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. czy zostały rzeczywiście skierowane do osób niebędących stroną w sprawie, stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca. Organ, wydając w 2001 r. powołane decyzje, posiadał wiedzę, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorstwo pn. [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...] rozporządziło na rzecz Fabryki [...] S.A. w [...] prawem użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Czynność ta nie zasługiwała jednak, w ocenie organu, na ochronę prawną wynikającą z art. 156 § 2 k.p.a. Z tego też względu Minister Gospodarki dokonał własnej, samodzielnej oceny interesu prawnego strony uznając, iż nie można pozbawić [...] Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...] przymiotu strony tego postępowania. Organ orzekający stwierdził, mając na uwadze treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, że ww. decyzje mogą wpłynąć w sposób bezpośredni na zakres praw i obowiązków [...] Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...], co skutkowało skierowaniem przedmiotowych decyzji również do ww. spółki. Minister, odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, że decyzje z [...] lipca 2001r. i [...] grudnia 2001 r. zostały skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Miasta [...], wskazał, że o ile bezspornym jest, że przedmiotowe decyzje nie zostały wysłane bezpośrednio do: Wojewody [...], Starosty [...] czy też Burmistrza [...], lecz na adres urzędów sprawujących ich obsługę - to nie można uznać, że jest to równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż urzędy te nie mają i nie mogą mieć przymiotu strony. Zdaniem organu, nie znajduje również uzasadnienia kolejny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra Gospodarki w decyzjach z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2001 r. przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron. Podnoszona okoliczność braku zapewnienia przez organ udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym stronom pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. W dalszej kolejności organ zweryfikował prawidłowość ustaleń dokonanych przez Ministra Gospodarki w skarżonej decyzji w zakresie niespełnienia przez przedsiębiorstwo pn. "[...]" - Fabryka [...] S-ka Akc. w [...] kryteriów warunkujących jego nacjonalizację, określonych w ustawie nacjonalizacyjnej. Dyspozycja art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. 1946 r. Nr 3, poz. 17, dalej jako: "ustawa nacjonalizacyjna") przewiduje, iż przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, które nie zostały wymienione pod lit. A, a są zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Organ wskazał, że Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] października 2013 r. dokonał wyczerpującej oceny licznego archiwalnego materiału źródłowego wskazującego pośrednio i bezpośrednio na zdolność zatrudnienia przedmiotowej fabryki w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. W tym zakresie sprawy poddał ocenie dokumenty nacjonalizacyjne z lat 1947 – 1948. W celu rozwiania jakichkolwiek wątpliwości we wskazanym powyżej zakresie, Minister Gospodarki uznał, iż kwestia ta winna być poparta dodatkowym dowodem i zwrócił się w trybie art. 84 k.p.a. do biegłego o sporządzenie opinii na okoliczność, czy 5 lutego 1946 r. przedmiotowa fabryka posiadała zdolność zatrudnienia odpowiadającą przesłankom wskazanym w ustawie nacjonalizacyjnej. Opracowanie takie sporządził w listopadzie 1999 r. dr inż. W. T. - rzeczoznawca dyplomowany Stowarzyszenia [...]. W ocenie biegłego przedsiębiorstwo umożliwiało zatrudnienie na jednej zmianie roboczej 31 pracowników bezpośrednio zatrudnionych w ciągu produkcyjnym, 10 pośrednio produkcyjnych oraz 5 pracowników kierownictwa. Łączna szacunkowo ustalona liczba pracowników zatrudnionych na jednej zmianie /zdolność zatrudnienia/, w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, wynosiła 46 pracowników. Autor potwierdził tym samym ustalenia zawarte w orzeczeniach inż. J. K. z dnia [...] marca 1947 r. oraz inż. J. K. z dnia [...] marca 1947 r. Zdaniem organu powołanie przez organ dowodu w postaci opinii biegłego nie spowodowało rozpatrzenia sprawy co do istoty, albowiem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, ale orzeka jako organ kasacyjny. Fakt, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przeprowadzić postępowania co do istoty nie oznacza, że nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ może przeprowadzać zarówno dowody z dokumentów archiwalnych, rozprawę jak i dopuścić dowód z opinii biegłego, w szczególności w sytuacji, gdy dowody z dokumentów nie są wystarczające do oceny czy w danej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Ministra Gospodarki zaprezentowane w decyzji z [...] października 2013 r., iż prawidłowo ustalono w decyzji z [...] lipca 2001r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] grudnia 2001 r., że przedsiębiorstwo [...] Fabryka [...], Spółka Akcyjna - [...] nie spełniało kryteriów warunkujących jego nacjonalizację, a zatem, że orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca spółka wniosła o uchylenie obu wydanych decyzji i zarzuciła naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 28 i art. 29 k.p.a. na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierają oznaczenia stron postępowania, mimo że element ten stanowi podstawowy i niezbędny składnik każdej decyzji administracyjnej; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 4 oraz art. 61 § 4 k.p.a. na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w toku postępowania nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania (w którym nie brali udziału niemal wszyscy z kilkunastu właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa), co uczyniono dopiero na etapie kolejnego postępowania nadzwyczajnego; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i art. 61 § 3 k.p.a., na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ - pomimo że dysponował wiedzą, że [...] Zakłady [...] S.A. z siedzibą w [...] w toku postępowania zbyły przedmiot, do którego odnosiły się zaskarżone decyzje, na rzecz Fabryki [...] S.A. w [...] - nie zawiadomił tej ostatniej spółki o toczącym się postępowaniu i nie umożliwił jej udziału w sprawie; d) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji, chociaż zostały skierowane do osób niebędących stroną w sprawie tj. do "[...] Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...], Urzędu Miasta [...], Starostwa Powiatowego w [...], a także do [...] Urzędu Wojewódzkiego; e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 16 k.p.a. na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ przyjął, że wymienione w tych decyzjach orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, opierając się w tym zakresie na odmiennej ocenie zebranego w postępowaniu nacjonalizacyjnym materiału dowodowego, dokonanej nadto z uwzględnieniem dopuszczonej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności opinii dr inż. W. Z. T.; Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że skarga dotyczy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. A zatem istota sprawy opiera się na ocenie, czy Minister Gospodarki w sposób prawidłowy zastosował przy ocenie decyzji wywłaszczeniowej art. 156 -158 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że decyzja stwierdzająca nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych zawiera w pełni czytelne oznaczenie stron, które nie może być utożsamiane z prawidłowością rozdzielnika adresowego decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana, może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ono natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji. Powołując uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, (ONSA 2000/3/93) Sąd I instancji podzielił stanowisko, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie oznacza wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Nadto samo stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości, jest to odrębna kwestia, która nie jest rozstrzygana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższy pogląd oznacza, że zbywca prawa rzeczowego nie traci przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Całkowicie niezasadny jest zatem zarzut skargi, że pomimo, iż organ dysponował wiedzą, że [...] Zakłady [...] S.A. z siedzibą w [...] w toku postępowania zbyły przedmiot, do którego odnosiły się zaskarżone decyzje na rzecz Fabryki [...] S.A. w [...] - nie zawiadomił tej ostatniej Spółki o toczącym się postępowaniu i nie umożliwił jej udziału w sprawie. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 k.p.a., a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podzielił także pogląd, że badane w trybie nadzoru orzeczenia nacjonalizacyjne naruszały w sposób rażący art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej. W tym zakresie odwołanie się przez Ministra Gospodarki w uzasadnieniu decyzji z 2001 r. do opinii biegłego W. Z. T. w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, że może to nastąpić w przypadku spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, kiedy to organ może dokonywać ustaleń co do istnienia przesłanek nacjonalizacji w drodze opinii biegłego. Jednakże opinia ta może stanowić jedynie pośredni dowód w sprawie, wyjaśniający zawiłości techniczne związane z przesłankami nacjonalizacyjnymi. Podstawową bowiem kwestią jest ocena postępowania i orzeczenia nacjonalizacyjnego w oparciu o zgromadzony ówcześnie materiał dowodowy, gdyż taki jest charakter postępowania o stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego. W skardze kasacyjnej Fabryka [...] " S.A. w [...] zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 29, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji: z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] lipca 2001 r., chociaż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierały oznaczenia stron postępowania, pomimo że element ten stanowi podstawowy i niezbędny składnik każdej decyzji administracyjnej; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 4, art. 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że naruszenie prawa w postaci niepodjęcia przez Ministra Gospodarki żadnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania oraz niezawiadomienie o postępowaniu w sprawie dotyczącej praw zbywalnych następcy prawnego zbywcy prawa, nie mogą stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, lecz tylko podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem uchybienie to samo w sobie ma charakter rażącego naruszenia prawa, a dopiero jego konsekwencją może być pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu. Ponadto przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania mogą pozostawać w zbiegu, a w takim wypadku pierwszeństwo należy dać tym pierwszym, jako że skutki nieważności są dalej idące. - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 4, art. 61 § 4 poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności obu decyzji z 2001 r., pomimo iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w toku postępowania poprzedzającego ich wydanie nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron oraz nie zawiadomił Fabryki "[...]" o toczącym się postępowaniu, chociaż dysponował wiedzą, że jej poprzednik prawny, tj. [...] Zakłady [...] S.A. w jego toku zbyły przedmiot, którego dotyczyło to postępowanie; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 16 § 1 K.p.a., art. 3 ust. 1 lit. b ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przyjęto, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności obu decyzji z 2001 r., pomimo iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. Minister Gospodarki w toku postępowania poprzedzającego ich wydanie nie ograniczył się jedynie do zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności. Stanowisko organu, że orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane z rzekomo rażącym naruszeniem prawa oparto wyłącznie na odmiennej ocenie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nacjonalizacyjnym i dopuszczonej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności opinii biegłego, w wyniku której uznano, że “[...]" Fabryka [...] nie spełniała przesłanek opisanych w art. 3 ust. 1 lit. b ustawy. Tym samym Minister Gospodarki poddał te orzeczenia w toku toczącego się postępowania nadzorczego zwykłej kontroli instancyjnej, czym w oczywisty rażący sposób naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał za bezzasadną część zarzutów skargi, w tym w szczególności zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 29, art. 107 § 1 k.p.a. (pkt 1 zarzutów skargi), art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 4, art. 61 § 4 k.p.a. (pkt 2 zarzutów skargi), poprzestając jedynie na gołosłownym stwierdzenia, że są one niezasadne. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w uzasadnieniu wyroku sfera motywacyjna rozstrzygnięcia nie została ujawniona, tym samym wyrok w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także uczestnik postępowania [...] Fabryka [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w [...], wnioskując o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny winny podlegać zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie stan taki nie ma miejsca, a zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą braku oparcia rozstrzygnięcia na określonych ustaleniach faktycznych, ale odnoszą się do kompletności motywów tego rozstrzygnięcia i oceny materialnoprawnych zarzutów skargi jako niezasadnych. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie może odnieść skutku. Nie można też stwierdzić, aby wyrok Sądu I instancji nie poddawał się kontroli ze względu na wady uzasadnienia, ponieważ zawiera one rozważania odnoszące się do wszystkich zasadniczych dla sprawy kwestii. Nie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przesłanki nieważności decyzji są określone w sposób enumeratywny w art. 156 § 1 k.p.a. Znane kodeksowi postępowania administracyjnego tryby postępowań nadzwyczajnych nie są względem siebie konkurencyjne, nie oznacza to jednak możliwości zamiennego stosowania przesłanek każdego z trybów. Przesłanki nieważności decyzji i wznowienia postępowania są bowiem względem siebie konkurencyjne, co wyklucza możliwość ich zamiennego powoływania. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem być traktowane jednocześnie jako przesłanka rażącego naruszenia prawa, jak proponuje w swoich pismach strona skarżąca. Z tego powodu nie mogły mieć znaczenia dla sprawy zarzuty powołujące się na pominięcie stron w postępowaniu. Przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uwzględnianą nadto na wniosek strony pozbawionej udziału w postępowaniu. Z tego powodu okoliczności związane z brakiem udziału stron w postępowaniu czy zaniechaniem ich ustalenia nie mogą uzasadnić tezy, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co pozbawia skuteczności zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6,,7,8,9,10 § 1, 28,29,30 § 4 i 61§ 4 k.p.a. Nie znajduje także potwierdzenia twierdzenie skargi kasacyjnej, że weryfikowane w postępowaniu nadzorczym decyzje pozbawione są oznaczenia stron postępowania. Po pierwsze, należy odróżnić adresata decyzji od podmiotów biorących jako strony udział w postępowaniu, którym doręczana jest decyzja. Uchybienia w tym drugim zakresie, związane z prawidłowością doręczeń, dotyczą kwestii zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, mogą zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, co wyżej wyjaśniono. Natomiast nie każda decyzja musi zawierać oznaczenie adresata, w rozumieniu podmiotu, o którego prawach i obowiązkach orzeka, nakładając na niego jakieś obowiązki, zwalniając z nich czy przyznając uprawnienie. Decyzje orzekające o nieważności innych decyzji za przedmiot mają akt władzy publicznej, jedynie w sposób pośredni odnoszący się do sfery praw i obowiązków jakichś podmiotów. Bezpośrednim przedmiotem rozstrzygnięcia jest inne rozstrzygnięcie organu władzy publicznej. Brak jest zatem podstaw do stawiania tezy, że w takim rozstrzygnięciu winni być określeni jego adresaci lub też wymienione strony, a brak w tym zakresie skutkuje rażącym naruszeniem art. 107 § 1 czy art. 28 i 29 k.p.a. Decyzja Ministra Gospodarki z [...] lipca 2001 r. wskazuje, że została wydana na wniosek określonego podmiotu (Spółki Akcyjnej [...]- Fabryka [...] w [...], co jest dostatecznym oznaczeniem strony postępowania i wskazaniem adresata rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym kwestionowane, że ze względu na swój interes prawny Spółka mogła zainicjować postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń dotyczących jej mienia. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 16 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej z tego względu, że organ nadzoru w toku postępowania o stwierdzenie nieważności dokonał weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania zwykłego i dopuścił w tym celu dowód w opinii biegłego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru bada przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie podjęte w decyzji weryfikowanej w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji oparte zostało na przyjęciu, że orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że wyrok Sądu I instancji dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o odmowie stwierdzenia decyzji również wydanej w trybie nadzwyczajnym, co rodzi ograniczenia związane z tą sytuacją procesową. Problem bowiem dotyczy tego, czy można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa sytuację, w której dochodzi do stwierdzenie nieważności decyzji po weryfikacji materiału zebranego w postępowaniu zwyczajnym i czy organ nadzoru w takim postępowaniu uprawniony jest do czynności wyjaśniających. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie jest pozbawiony możliwości podejmowania czynności dowodowych w zakresie, w jakim zobligowany jest ustalić zaistnienie przesłanek nieważności. W przeciwnym razie postępowanie o stwierdzenie nieważności nie mogłoby doprowadzić do wyeliminowania decyzji, których wadliwość polega na błędnej kwalifikacji stanu faktycznego. Organ winien badać decyzję dotychczasową wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji. Tak też postąpił Minister Gospodarki w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2001 r. Ocenie biegłego został poddany stan faktyczny ustalony na etapie wydawania orzeczeń nacjonalizacyjnych, w kontekście przesłanki rzeczywistej zdolności zatrudnienia w danym przedsiębiorstwie, przy uwzględnieniu parku maszynowego znajdującego się na wyposażeniu przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r. Nie były czynione dodatkowe ustalenia faktyczne, albowiem opinia odnosi się do stanu stwierdzonego w przeszłości, dostarczając jego oceny w punktu widzenia wiadomości specjalnych. Wnioski w niej zawarte pokrywają się przy tym z częścią ówcześnie zgromadzonego materiału. Minister w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych był zobowiązany do weryfikacji zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez niewłaściwą kwalifikację prawną stanu faktycznego, w jakim znajdowało się przejmowane przedsiębiorstwo. Nie naruszył zatem rażąco prawa takie badanie przeprowadzając, zwłaszcza że zwartość akt postępowania zakończonego orzeczeniami nacjonalizacyjnymi wyraźnie wskazuje na tendencyjność przeprowadzonego ówcześnie postępowania dowodowego, zorientowaną na poddanie przedsiębiorstwa przejęciu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 2 rozporządzenia MS z 23 stycznia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie MS z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 145).