I OSK 2067/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 850/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 850/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) odmówił A. W. przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w M. na Osiedlu Wojskowym [...] m [...]. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał mocy powyższą decyzję. Organy wskazały, że przedmiotowy lokal został wynajęty Komendzie Wojewódzkiej Policji w K., na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2008r. Lokal ten został podnajęty funkcjonariuszowi Policji A. W. na cele mieszkalne, natomiast od dnia 1 stycznia 2009 r. zajmuje on tenże lokal bez tytułu prawnego. W dniu 7 września 2009 r. (na wniosek A. W.) zostało wszczęte postępowanie w sprawie prawa zamieszkiwania w dotychczas zajmowanym mieszkaniu w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. A. W. podniósł, że jest funkcjonariuszem Policji, osiąga dochód 2617,14 zł, jest po rozwodzie, sam wychowuje syna, od byłej żony otrzymuje alimenty w kwocie 200 zł. Syn choruje na alergię, wobec czego wnioskodawca wyremontował mieszkanie. Jego zdaniem zmiana miejsca zamieszkania mogłaby negatywnie wpłynąć na rozwój psychiczny i emocjonalny syna. Komendant Wojewódzki Policji w K. potwierdził, że nie ma możliwości zapewnienia lokalu z zasobów policyjnych. Wskazano, że A. W. jest zameldowany w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w S., który jest własnością [...] S.A. Najemcą tego lokalu była H. W., (jego zmarła matka), wobec czego – zdaniem organu – mógłby on po opłaceniu zaległego czynszu wstąpić w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. Organy podkreśliły, że istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy ma sytuacja wyjątkowa osoby wnioskującej. Sytuacji wyjątkowej należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty, odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. O wyjątkowości sytuacji nie może przesądzać okoliczność niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym. O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak środków na zakup, bądź na wynajęcie mieszkania we własnym zakresie. W ocenie organów skarżący ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, przez złożenie wniosku o wstąpienie po zmarłej matce w stosunek najmu mieszkania znajdującego się w S. Organy wskazały ponadto, że syn wnioskującego w dniu 7 marca 2011 r. osiąga pełnoletność, natomiast alergia nie jest chorobą, która wyklucza z funkcjonowania w społeczeństwie i nie wymaga specjalnej opieki osób trzecich. Podkreślił ponadto, że A. W. jest uprawniony do lokalu jako funkcjonariusz Policji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2011r. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w odpowiedzi na nią organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 850/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaznaczył, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym na rzecz skarżącego, zostało wszczęte i nie zostało zakończone do dnia 30 czerwca 2010 r. i w związku z tym mogło być prowadzone w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w uprzednio obowiązującym brzmieniu. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu dotychczasowym. Sąd podkreślił, że zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest przede wszystkim zabezpieczenie, aktualnych i przewidywanych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w służbie stałej. Wskazano, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w art. 29 powołanej ustawy i nie wskazał kryteriów, jakimi należy się kierować przy interpretowaniu jego znaczenia. W ocenie Sądu wyjątkowości sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie występujących. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że adresatem przewidzianych w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu pozostającym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Sądu w takim aspekcie organ należycie przeanalizował sytuację życiową skarżącego i trafnie uznał, że nie można jej zakwalifikować jako wyjątkowo trudnej. Zatem – w ocenie Sądu pierwszej instancji – o wyjątkowości sytuacji nie może decydować fakt, że prawie pełnoletni (w dniu wydania zaskarżonej decyzji) syn skarżącego cierpi na alergię. Nie może za nią także przemawiać fakt, że skarżący jest ojcem samotnie wychowującym w istocie prawie dorosłego syna. Sąd zaznaczył, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy do samorządu terytorialnego i nie ma jakichkolwiek podstaw do przerzucania takich obowiązków na organy Wojskową Agencję Mieszkaniową, a w przypadku skarżącego taki obowiązek w pierwszej kolejności spoczywa na organach Policji. Może on bowiem starać się zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), bądź przez uzyskanie lokalu mieszkalnego lub przez uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu ze spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, zgodnie z art. 94 ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dniu 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż w stosunku do A. W. nie zachodzi wyjątkowa sytuacja uzasadniająca przyznanie prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w M. na Osiedlu Wojskowym [...] m [...] podczas, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca nie wyjaśnił pojęcia "sytuacji wyjątkowej". Natomiast – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ciężka choroba, czy też kalectwo, wskazane przez Sąd pierwszej instancji jako charakterystyczne dla wystąpienia "wyjątkowej sytuacji", nie powinny być w ogóle brane pod uwagę przy ustaleniu przesłanek z art. 29 ustawy, gdyż są to okoliczności stanowiące przeszkodę do pełnienia obowiązków w Siłach Zbrojnych RP. Zastrzeżenia skarżącego budzi nieodniesienie się do argumentacji związanej z faktem, iż nie zamieszkuje on w przedmiotowym mieszkaniu tylko i wyłącznie na podstawie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ale przede wszystkim wobec faktu bycia funkcjonariuszem Policji i podpisania pomiędzy Prezesem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a Komendantem Wojewódzkim Policji w K. stosownej umowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność ta skutkuje tym, iż "wyjątkowość sytuacji" skarżącego powinna być oceniania z punktu widzenia przedmiotowej umowy. Wskazano, że podpisanie umowy, o której mowa było spowodowane tym, iż Komendant Wojewódzki Policji nie dysponował lokalami w ilości pozwalającej na wypełnienie obowiązków w zakresie zakwaterowania podległych mu funkcjonariuszy Policji. Już sam ten fakt skutkuje, zdaniem skarżącego, zaistnieniem przesłanki "wyjątkowej sytuacji" w rozumieniu art. 29 ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie podkreślając, że adresatami art. 29 ustawy nie są żołnierze zawodowi, lecz inne osoby, zatem wymienione okoliczności składające się na wyjątkowość sytuacji mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazano, że to, iż skarżący jest funkcjonariuszem Policji i zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nie rodzi w świetle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, po rozwiązaniu przedmiotowej umowy najmu, żadnych uprawnień po jego stronie. Zaznaczono, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie jest powołana do zapewnienia zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, lecz żołnierzy zawodowych. Podkreślono, że skarżący jako funkcjonariusz Policji jest uprawniony do zakwaterowania według przepisów ustawy o Policji i to organy Policji powinny mu zapewnić zakwaterowanie, zaś okoliczność, że nie może ona mu zapewnić zakwaterowania, nie można uznać za "sytuację wyjątkową". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w pierwszej kolejności zasadność naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przypomnieć trzeba, że przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, wobec czego tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nawet pewne mankamenty pisemnych motywów orzeczenia mogą stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty w tym zakresie nie są zaś skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia wyrok sądu odpowiada prawu. Ponadto naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy może przede wszystkim polegać na zawarciu w nim takich części składowych, które nie mogły być w nim umieszczone. Ze złamaniem powołanej normy mamy też do czynienia, gdy Sąd pierwszej instancji nie umieści w treści uzasadnienia wskazanych elementów, w tym nie przedstawi stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę swego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi nie można przypisać omawianych wad. Sąd pierwszej instancji omówił bowiem zarzuty podniesione w skardze i stanowiska stron. Przedstawił i ocenił w nim także przyjęty stan faktyczny. Ponadto wskazał i należycie wyjaśnił podstawę prawną swego orzeczenia. Z powyższych względów uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jest chybiony. Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "sytuacji wyjątkowej", jednak należy mieć na względzie, że punktem wyjścia wszelkiej interpretacji prawa jest wykładnia językowa. Brzmienie tego przepisu oznacza zatem, że wyjątkowości sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie występujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 powołanej ustawy są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Wskazać w tym miejscu należy, że sądowa kontrola decyzji wydanej na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania innej osobie niż żołnierz służby stałej prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, toczącego się na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest ograniczona. Decyzja ta ma bowiem charakter uznaniowy. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Istotnym jest przy tym, że ciężar wykazania "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w powołanym przepisie spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji, przy czym nie oznacza to, że organ administracyjny rozpatrujący daną sprawę jest zwolniony z obowiązku wnikliwego zbadania okoliczności faktycznych, a przede wszystkim wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości, czy też nieścisłości. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że błędna wykładania powołanego przepisu polegała na przyjęciu najpierw przez organy administracyjne, a potem przez Sąd pierwszej instancji, że w jego przypadku nie zachodzi "wyjątkowa sytuacja" uzasadniająca wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym osobie innej niż żołnierz służby stałej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę wyjaśniły i ustaliły wyczerpująco stan faktyczny, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, którym to uznaniem charakteryzuje się decyzja wydawana w trybie art. 29 powołanej ustawy. Przeprowadzona bowiem przez organy analiza sytuacji zawodowej, rodzinnej, zdrowotnej, materialnej i mieszkaniowej skarżącego kasacyjnie nie potwierdza istnienia cech wyjątkowości, jako niezbędnej przesłanki do pozytywnego załatwienia sprawy. Podkreślić też należy, że instytucja przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu na podstawie powołanego art. 29 nie może być traktowana w kategoriach socjalnych. Zatem brak środków na zakup mieszkania nie może przesądzać – w myśl wskazanego przepisu – o wyjątkowości sytuacji skarżącego. Nie może o tym przesądzać także okoliczność, że prawie pełnoletni syn (w dniu wydania zaskarżonej decyzji) cierpi na alergię, gdyż w dzisiejszych czasach jest to zjawisko dość powszechne. Także fakt, że skarżący jest ojcem samotnie wychowującym prawie już dorosłego syna, nie wyczerpuje przesłanki "wyjątkowości" określonej w art. 29 powołanej ustawy. Organy administracyjne trafnie też wskazały, że skarżący kasacyjnie jako funkcjonariusz Policji jest uprawniony do otrzymywania świadczeń mieszkaniowych na podstawie ustawy o Policji oraz, że może się ubiegać o najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. po zmarłej matce, gdzie posiada stały meldunek. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył w zaskarżonym wyroku art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie również jest nieuzasadniony. Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.