I OSK 207/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 141/07 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Rz 141/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym. Spadkobierczyni M. C. M. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lipca 1977 roku, znak: [...] o przejęciu z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego (bez zabudowań) o łącznej powierzchni [...] ha (w tym [...] ha gruntów leśnych) położonego we wsi M. należącego do M. C. W uzasadnieniu wniosku M. B. podniosła, że właściciel gospodarstwa nie wyrażał zgody na jego przejecie, a początkowo nawet odsyłał rentę. Wnioskodawczyni stwierdziła, że jednym z warunków przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę było ustalenie, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji. Ocena ta dokonywana była w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). W uzasadnieniu decyzji wskazano powody przejęcia gospodarstwa rolnego, które w ogóle nie odnoszą się do przesłanek określonych w przytoczonym wyżej rozporządzeniu. Stwierdzono, że ma miejsce niski poziom produkcji osiąganej w gospodarstwie oraz, że brak w nim jakichkolwiek narzędzi i maszyn rolniczych jak również budynków inwentarsko – składowych. Tymczasem brak narzędzi nie był przesłanką przejęcia gospodarstwa, a M. C. korzystał z maszyn i budynków gospodarstwa swojego brata P. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że nie zbadano dokładnie produktywności gospodarstwa. W szczególności nie zbadano plonów zbóż oraz czy grunt nie jest odłogowany w ramach prawidłowej gospodarki rolnej. Zdaniem wnioskodawczyni nie istniały żadne powody do przejęcia gruntów leśnych. Zarzut niskiej produktywności gruntów leśnych można postawić każdemu właścicielowi. Zabraną ziemią nikt się nie interesował i gdyby nie rodzina M. C. w środku wsi wyrósłby las. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku, nr akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu po rozpoznaniu wniosku M. B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lipca 1977 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ rozpoznający sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie może rozpatrywać ponownie sprawy co do istoty i winien opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie zwykłe. Zdaniem Kolegium obecnie nie można stwierdzić czy wynik dotychczasowego postępowania dowodowego był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, to jest wykazania rażącego naruszenia prawa decyzją o przejęciu gospodarstwa rolnego M. C.. Akta postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy J. zaginęły. Obecnie nie ma warunków do przeprowadzenia dowodów na okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto ocenie podlega sama decyzja, a nie proces postępowania dowodowego poprzedzający jej wydanie. Wysunięte we wniosku argumenty nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja o przejęciu gospodarstwa jest w oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym prawem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 roku złożyła M. B. podnosząc zarzut naruszenia art. 258 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem M.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do argumentów przywołanych przez nią we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J.. Akta postępowania byłyby przydatne do tego, by dobitnie wykazać, że organ administracji nie badał przesłanek wynikających z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 roku, jednakże okoliczność ta, zdaniem M. B., wynika również z samej decyzji i jej uzasadnienia. Zdaniem M. B. organ administracji nie może przerzucać na stronę postępowania ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego lecz sam powinien dołożyć wszelkich starań, aby możliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło próby odtworzenia akt administracyjnych co jest istotną wadą mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 roku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium stwierdziło, że należycie odniosło się do argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do argumentu dotyczącego możliwości odtworzenia akt Kolegium stwierdziło, że w świetle przepisów k.p.c. akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części w sprawie prawomocnie zakończonej ulegają odtworzeniu w zakresie niezbędnym do ustalenia treści orzeczenia. Ponieważ w przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna kończąca postępowanie nie uległa zniszczeniu odtwarzanie akt jest bezprzedmiotowe. Nadto upłynął już wskazany w art. 718 § 2 k.p.c. termin w którym możliwe jest złożenie wniosku o odtworzenie akt. Na powyższą decyzję M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zwartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto stwierdziła, że przepisy k.p.c. o odtworzeniu akt są stosowane w postępowaniu administracyjnym odpowiednio. Oznacza to, że odtworzenie akt może nastąpić w każdym wypadku postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji. Termin wskazany w art. 718 § 2 k.p.c. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie o odtworzenie akt wszczynane jest na wniosek. Tymczasem w przedmiotowej sprawie odtworzenie akt jest potrzebne dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 kpa i powinno być wszczęte z urzędu, o ile organ uzna, iż jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącej organ administracji dopuścił do sytuacji, gdy wyłącznie stronę postępowania obciążają skutki zaginięcia akt chociaż zaginięcie to nastąpiło bez jej winy. Jest to w ocenie skarżącej niezgodne z zasadami praworządnego państwa (art. 2 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że na podstawie samej decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lipca 1977 roku nie można ustalić, czy zachodziły warunki do przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego M. C. Z uzasadnienia tej decyzji wynika tylko tyle, że była przeprowadzona lustracja gospodarstwa i była wydana opinia stwierdzająca bardzo niski poziom produkcji rolnej. Nie powołano natomiast żadnych danych o jakich mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 roku. Podano, że w gospodarstwie nie ma jakichkolwiek narzędzi i maszyn rolniczych, jak również brak budynków inwentarsko – składowych. Niewątpliwie brak narzędzi i maszyn rolniczych oraz budynków inwentarsko – składowych może świadczyć o stanie tego gospodarstwa, jednakże nie może jeszcze świadczyć o niskiej produkcji rolnej, skoro nie podano, czy grunty orne były uprawiane, czy też leżały odłogiem. W decyzji z dnia [...] lipca 1977 roku podano też, że M. C. nie miał zadłużenia wobec Państwa i jednostek gospodarki uspołecznionej, czyli nie zalegał z podatkami, składakami ubezpieczeniowymi itp. Sąd zwrócił też uwagę, że w skład gospodarstwa rolnego M. C. wchodziły grunty leśne o pow. [...] ha, zatem powierzchnia pozostałych gruntów wynosiła [...] ha. Przy takiej powierzchni ([...] ha) istniała możliwość zagospodarowania gospodarstwa przy wykorzystaniu narzędzi i maszyn rolniczych wypożyczonych lub najętych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie powołane wyżej okoliczności powodują, że prima facie zachodzą wątpliwości, czy istniały podstawy do zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 roku. Te wątpliwości nie zostały usunięte, co również dostrzegło Kolegium stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "dopiero szczegółowa analiza akt mogłaby wskazać czy nastąpiło w ogóle naruszenie prawa ...". Kolegium wyjaśniło, że ze względu na art. 718 § 2 k.p.c. i 717 § 2 k.p.c. nie było możliwości w drodze analogii wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia protokołu lustracyjnego i opinii dotyczącej gospodarstwa rolnego M. C.. Jest to, zdaniem Sądu, stanowisko wątpliwe, bowiem zgodnie z art. 717 § 2 k.p.c. w przypadku zniszczenia akt z powodu siły wyższej, postępowanie o odtworzenie akt może być również wszczęte z urzędu, jeżeli sprawa której akta uległy zniszczeniu była wszczęta z urzędu. Sprawa przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego M. C. była wszczęta z urzędu, przeto terminy prekluzyjne wskazane w art. 718 § 2 k.p.c. nie miały zastosowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów dotyczących odtwarzania akt zaginionych lub zniszczonych. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, istnieje możliwość zastosowania w drodze analogii iuris przepisów k.p.c. (por. Eugeniusz Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, PWN, Warszawa 1970 r., str. 202 – 214). Do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie odtworzenia zniszczonych akt administracyjnych dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego M. C. byłby właściwy inny organ. Rozważając sprawę w tym zakresie Sąd in merito doszedł do wniosku, że skoro w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, przeto istnieje możliwość w ramach tego postępowania przeprowadzenia dowodów uzupełniających na okoliczność, czy były spełnione warunki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 roku. Z takiej możliwości Kolegium nie skorzystało i tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, naruszyło art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że materiał dowodowy w sprawie powinien być kompletny, czyli powinien dotyczyć wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą oficjalności spoczywa na organie, który ma obowiązek podjęcia stosownych czynności, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Może również zażądać od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Kolegium pismem z dnia [...] maja 2006 roku wezwało M. B. do przedłożenia wszelkich dokumentów związanych z przejęciem na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego M. C., jeśli takowe posiada. Wymieniona dokumentów nie przedstawiła, przypuszczalnie więc takich nie posiada. Skoro jednak wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, to w takiej sytuacji organ powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. Na poparcie swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołał się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 roku, sygn. akt I SA/Wr 834/97 LEX 42907 oraz na wyrok WSA z dnia 23 sierpnia 1996 roku, SA/Rz 906/95 (niepublikowany). Jeżeli jednak, zdaniem Sądu, nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. nie ma dokumentów, świadkowie nie żyją), to wtedy organ przyjmuje wersję zdarzeń, która odpowiada logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu. Formułując ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny 2w Rzeszowie powołał się na wyrok NSA z dnia 4 marca 1998 roku, sygn. akt III SA 1363/96 (niepublikowany). W ocenie Sądu Kolegium nie podjęło próby ustalenia czy istnieje możliwość przesłuchania w charakterze świadków osób wchodzących w skład zespołu, który przeprowadził lustrację gospodarstwa rolnego M. C. i wydał opinię jak również osoby, która była Naczelnikiem Gminy J. w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1977 roku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zdaniem Sądu, organ powinien uwzględnić następujące wskazania: 1. zwrócić się do Urzędu Gminy w J. o wskazanie, jakie osoby wchodziły w skład zespołu, który w 1977 roku przeprowadzał lustrację gospodarstwa rolnego M. C., kto w tym czasie był agronomem i zootechnikiem w gminie oraz o wskazanie miejsca zamieszkania tych osób, a także F. K., który był wówczas Naczelnikiem Gminy J. jak również ustalić, czy istnieje możliwość przesłuchania tych świadków (czy te osoby żyją), 2. jeżeli nie będzie przeszkód do przesłuchania tych osób, przeprowadzić na rozprawie dowód z przesłuchania ich w charakterze świadków na okoliczności określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 roku, 3. gdyby nie było możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego o jakim mowa w pkt 2, przeprowadzić dowód z przesłuchania stron (art. 86 kpa), 4. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego stosownie do art. 80 kpa ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać stosowną decyzję. Gdyby nie było możliwości przeprowadzenia dowodów określonych w pkt 2, a strony nie zgłoszą istotnych dla sprawy dowodów, wówczas po przesłuchaniu stron organ rozstrzygnie sprawę na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2007 roku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu reprezentowane przez radcę prawnego K. J., podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej również jako p.p.s.a, poprzez stwierdzenie, iż decyzja objęta wyrokiem narusza art. 7 kpa i art. 77 kpa przy całkowitym pominięciu trybu w jakim została wydana, co stanowi naruszenie art. 158 kpa i art. 159 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa, 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Kolegium postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadą wskazaną w hipotezie normy zawartej w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający w nadzwyczajnym trybie nie może rozpatrywać ponownie sprawy co do istoty lecz winien opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, który wydał weryfikowaną decyzję. Tymczasem Sąd nakazuje przeprowadzenie postępowania dowodowego identycznego z tym, jakie przeprowadził Naczelnik Gminy J., odnosząc wprost regulacje postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego do trybu prowadzącego do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Nie można mówić o naruszeniu art. 7 kpa i art. 77 kpa ponieważ Kolegium nie prowadziło postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego M. C. na rzecz Państwa tylko badało legalność decyzji Naczelnika Gminy, w zakresie przesłanek ujętych w art. 156 § 1 kpa. Nadto przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wydając tę decyzję Kolegium badało tylko prawidłowość postępowania i legalność decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta winna być badana jedynie pod tym kątem. Skoro Sąd nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 roku, to uznał, że jest ona prawidłowa. Zarzuty podniesione w uzasadnieniu wyroku odnoszą się do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. W tej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądanie skargi jest w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zezm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego nadto wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Art. 158 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Art.159 k.p.a. również składa się z dwóch paragrafów. Z kolei art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną określać jakie konkretne przepisy, według skarżącego, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 roku, II FSK 1007/06 – LEX nr 377587). W tej sytuacji nie jest więc możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 158 kpa i art. 159 kpa i art. 77 kpa. Za spełniający wymogi wynikające z art. 174 p.p.s.a. uznać należy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. Z uzasadnienia skargi wynika, że istotą stawianego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu jest stwierdzenie, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ administracji prowadzący takie postępowanie dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów k.p.a. nie wynika zakaz prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym. Nie wynika również obowiązek organu administracji orzekania wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Zazwyczaj materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Może jednak zdarzyć się sytuacja, iż materiał ten uległ zniszczeniu bądź zaginięciu w całości lub w części. Konieczne jest wówczas przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu jego odtworzenia. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym uległ zniszczeniu. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest podjęcie przez organ administracji czynności w celu odtworzenia tego materiału. W tym też kierunku polecił przeprowadzenie postępowania dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmując próby przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu odtworzenia dowodów stanowiących podstawę wydania decyzji jaka zapadła w postępowaniu zwykłym, naruszyło art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 roku, to uznał, że była ona wydana prawidłowo. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. sąd administracyjny co do zasady uchyla lub stwierdza nieważność tylko zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Wyjątkiem od tej zasady jest uchylenie również decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji dokonywane w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wadliwa jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 roku utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2006 roku, to tym samym uznał również, że decyzja z dnia [...] września 2006 roku naruszała prawo. Od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zależeć będzie, czy wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia wyeliminowane zostaną na etapie postępowania odwoławczego czy też konieczne będzie uchylenie decyzji z dnia [...] września 2006 roku. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do uwzględnienia skargi. Tym samym nie było przesłanek do zastosowania art. 151 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.