I OSK 2080/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1475/16 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz P.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1475/16, po rozpoznaniu skargi P.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jednocześnie Sąd zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 680 zł. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie, w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n."), zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w granicach działki nr [...] o pow. 0,5028 ha oraz części nieruchomości w granicach działek nr [...] o pow. 2,5579 ha i nr [...] o pow. 2,1378 ha, położonych w obrębie [...] miasta C., gmina C., stanowiących własność P. S., w celu założenia i przeprowadzenia na tych działkach przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej – linii napowietrznej 110 kV relacji M. – D. Jednocześnie we wniosku wskazano, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. ograniczył sposób korzystania z opisanych wyżej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Starosta zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie wskazanych we wniosku nieruchomości. Ponadto nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. uzasadniające wydanie inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przebudowa napowietrznej linii 110 kV stanowi niezbędny element poprawy bezpieczeństwa użytkowania terenów pod linią oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie województw: [...], [...] oraz [...]. Realizacja inwestycji jest w interesie społecznym, jak i interesie gospodarczym. Ponadto stanowi wypełnienie publicznoprawnych zobowiązań wynikających z ustawy Prawo energetyczne. W odwołaniu P. S. zarzucił organowi niewłaściwą ocenę stanu faktycznego w oparciu o przedłożony materiał dowodowy. Podkreślił, że wnioskodawca nie złożył do akt żadnych dowodów potwierdzających okoliczności licznych napraw linii, co skutkować miałoby potrzebą nagłego działania uzasadniającego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro brak jest nagłej potrzeby przebudowy linii, bowiem spełnia ona warunki zapotrzebowania na energię istniejących budynków i potrzeb osób prawnych i fizycznych, nie zachodzą zatem przesłanki uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności i zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z uwagi na ważny interes społeczny i ważny interes strony. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wyczerpująco wyjaśnia podstawę prawną i przesłanki wyrażenia zgody na udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ponadto wskazał, że [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] jako przedsiębiorca energetyczny zajmujący się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny. Sporna linia energetyczna zaś istnieje nieprzerwanie od ponad sześćdziesięciu lat, a jej funkcjonowanie oddziałuje na wiele gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i innych placówek, uznać zatem należy, że wskazany przez inwestora we wniosku zakres zagrożeń pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z istniejącym interesem społecznym. Istnieją zatem przesłanki do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł P. S., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uwzględnił skargę P. S. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek, tj.: 1) wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, 2) złożenia wniosku przez podmiot realizujący cel publiczny, 3) wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego. Mając to na uwadze, Sąd wskazał, że w sprawie został złożony wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Uznał, że ziściła się również przesłanka zaistnienia ważnego interesu gospodarczego. W ocenie Sądu, nie została natomiast spełniona przesłanka wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została bowiem uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1339/16. Brak jest zatem w sprawie jednego z niezbędnych elementów warunkujących wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Konkludując Sąd wyjaśnił, że skoro brak było podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to w konsekwencji uznać należy, że brak było również podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. jest uwarunkowane istnieniem w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Skarżąca kasacyjnie Spółka, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a wyłącznie w oparciu o okoliczności powstałe po dniu jej wydania [nieprawomocne uchylenie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości], w sytuacji w której sąd winien dokonać oceny stanu faktycznego sprawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a zatem nie może oceniać legalności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego występującego w dniu orzekania przez sąd; 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 a u.g.n. poprzez wykroczenie poza granice sprawy, tj. ustalenie innych niż wynikające z przepisów prawa materialnego przesłanek dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której nie stwierdzono jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania [sąd I instancji nie wykazał jakie przepisy postępowania naruszono], a przytoczone w uzasadnieniu okoliczności miały miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mogły być a priori brane przez organ pod uwagę [ewentualność przyszłego uchylenia decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości], a zatem nie mogły mieć one znaczenia przy dokonywaniu przez sąd oceny prawidłowości procedowania organu; 4. art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieprawomocne uchylenie przez sąd decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowi negatywną przesłankę wydania oraz pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, w której dla zastosowania ww. przepisu ma znaczenie tylko fakt samego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości [art. 124 ust. 1 u.g.n.], nie zaś jej wykonalność, skuteczność czy prawidłowość, samo zaś nieprawomocne uchylenie takiej decyzji nie eliminuje jej - do czasu uprawomocnienia się wyroku - z obrotu prawnego i nie znosi stanu "po wydaniu decyzji" w rozumieniu art. 124 ust. 1a u.g.n. (vide: wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16 oraz z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1633/16). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli legalności w tej sprawie była decyzja Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone m.in. tylko po uprzednim wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości. Obie decyzje są bowiem integralnie ze sobą związane. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela do udostępnienia nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro tak, to obowiązkiem Sądu w rozpatrywanej sprawie było ustalenie, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Starosta zezwolił skarżącej kasacyjnie Spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zatem w dacie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Jednakże Sąd ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1339/16 w sprawie ze skargi P. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Uchylone tym wyrokiem decyzje poprzedzały wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to brak było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tych też względów uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Założenie to byłoby prawidłowe, gdyby wyrok ten był prawomocny. W dniu orzekania w niniejszej sprawie wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1339/16 nie był jednak prawomocny. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie bezpodstawnie przyjął, że nieprawomocne uchylenie przez Sąd decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowi negatywną przesłankę wydania oraz pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1633/16 nieprawomocny wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję ma zatem taki skutek, że uchylona decyzja "ciągle ma cechy decyzji ostatecznej" i z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana dopiero wraz z uprawomocnieniem się wyroku. Do tego czasu następuje jedynie zawieszenie skutków prawnych decyzji ocenianej jako niezgodnej z prawem. Przyjąć zatem należy, że w sprawie istnieje stan "po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n., w rozumieniu art. 124 ust. 1a u.g.n.". Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw, aby uznać, że skoro nie istnieje decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, to nie może również istnieć w obrocie prawnym decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, bowiem decyzja ta nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopóki decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie zostanie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty nie ma podstaw prawnych do uchylenia późniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2223/17 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1339/16 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. A zatem wyrok ten stał się prawomocny. Oznacza to tym samym, że decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. To zaś powoduje, że obecnie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jako decyzja zależna od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości, straciła swoją podstawę prawną i zachodzi konieczność jej uchylenia. Skoro nie było podstaw do ograniczenia prawa własności spornej nieruchomości, to wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję o niezwłocznym zajęciu tej nieruchomości jest co do zasady prawidłowy. Nieracjonalne byłoby bowiem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. (decyzji subsydiarnej), tj. decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, skoro brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 124 ust.1 u.g.n., tj. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, mimo błędnej wykładni art. 124 ust. 1a u.g.n., należy uznać za odpowiadający prawu, co z kolei uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 184 P.p.s.a. in fine, tj. oddalenia skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.