I OSK 2096/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17 w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz P. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 marca 2018 r., II SAB/Rz 77/17, uwzględnił skargę P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby i zobowiązał ten organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P. W. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, a także stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.; zwana dalej ustawą o KAS). Nastąpiło to na mocy art. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"). Celem tych regulacji było zlikwidowanie odrębnych od siebie organizacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej oraz Służby Celnej poprzez skonsolidowanie tego systemu i powołanie w ich miejsce Krajowej Administracji Skarbowej podporządkowanej ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. W ustawie wprowadzającej przewidziano trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (tj. funkcjonariuszy, którzy w myśl przytoczonej wyżej reguły utrzymali ciągłość stosunku służbowego i z mocy art. 165 ust. 3 PwKAS, stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej), w zakresie bytu ich stosunku służbowego. Te zachowania należało podjąć względem funkcjonariuszy do 31 maja 2017 r. Pierwszą z dopuszczalnych czynności było dalsze zachowanie już przekształconego na mocy art. 165 ust. 3 PwKAS, stosunku służbowego funkcjonariusza, co następowało przez złożenie propozycji pełnienia służby. Funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, zachował ciągłość służby i przysługiwał mu stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Propozycja pełnienia służby w myśl art. 169 ust. 4 PwKAS stanowi decyzję administracyjną. Przy jej wydawaniu Dyrektor IAS winien uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – art. 165 ust. 7 PwKAS. Funkcjonariusz miał prawo kwestionować nowe warunki służby w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi sądowoadministracyjnej (art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS). Mógł także złożyć w określonym terminie oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji służby, co skutkowało wygaśnięciem stosunku służbowego – art. 170 ust. 1 pkt 2, ust. 2 PwKAS. Do postępowania w przedmiocie złożenia propozycji służby należy stosować przepisy K.p.a. (art. 169 ust. 7 PwKAS). Kolejnym dopuszczalnym zachowaniem, była możliwość przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, co z kolei następowało przez przyjęcie przez dotychczasowego funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia (art. 165 ust. 7 i 170 ust. 2 PwKAS). Pisemna propozycja zatrudnienia nie stanowi według NSA aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa i pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej (postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., I OSK 128/18). Również w sytuacji otrzymania propozycji zatrudnienia, funkcjonariusz miał prawo do jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia. Wreszcie trzecim z przewidzianych w ustawie rozwiązań, jakie mogło zostać zastosowane wobec dotychczasowych funkcjonariuszy było wygaśnięcie ich stosunku służbowego, które należy traktować jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby przez wygaśnięcie stosunku służbowego następowało w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji (milczenie organu), bądź też przez niezaakceptowanie przez niego wspomnianej wyżej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. To rozwiązanie dopuszcza art. 170 ust. 1 PwKAS, który stanowi, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza następujące na podstawie art. 170 ust. 1 PwKAS, należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 4 PwKAS). Niewątpliwie przytoczone wyżej regulacje miały zastosowanie wobec skarżącego. Z akt sprawy wynika bowiem, że od 31 października 1995 r. do 1 marca 2017 r. pełnił on służbę w Służbie Celnej. Natomiast od 1 marca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustaw reformujących administrację celno-skarbową, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Nie jest kwestionowane, że względem strony nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca stosunku służbowego skarżącego, w tym propozycja pełnienia służby, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 PwKAS. Jego stosunek służby nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia w drodze przyjęcia stosownej propozycji od Dyrektora IAS. Nie budzi też wątpliwości, że stosownie do wymogu z art. 53 § 2b p.p.s.a., strona w związku z nieotrzymaniem propozycji służby lub pracy wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, spełniające funkcje ponaglenia z art. 37 K.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 92 i n.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji, które wynika z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Mając na uwadze tak ukształtowaną definicję bezczynności organu administracji publicznej, jak również przepisy normujące sposoby zachowania organów Służby Celno-Skarbowej w sprawach administracyjnych stosunków służbowych funkcjonariuszy tej Służby, Sąd zobligowany był stwierdzić, że Dyrektor IAS pozostaje bezczynny w sprawie stosunku służbowego strony skarżącej. Sąd uznał za zasadne stanowisko WSA w Gdańsku wypowiedziane w wyroku z 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17, na tle analogicznego stanu prawnego oraz faktycznego. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia Dyrektora polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji zarówno służby, jak i zatrudnienia jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP, jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (wyroki WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r., III SAB/Gd 135/17, z 8 lutego 2018 r. III SAB/Gd 158/17). Za przytoczonym wyrokiem WSA w Gdańsku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 170 ust. 3 PwKAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. przez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać przez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Do tego wniosku prowadzi treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi: W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zbliżoną treść wyrażał nieobowiązujący już art. 188 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799). Jak słusznie skonstatował WSA w Gdańsku w wyroku III SAB/Gd 31/17, podstawą prawną do wydania decyzji w tym przypadku jest art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również wspomnianego już prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Nawet przy braku nakazu traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby – art. 170 ust. 3 PwKAS – za decyzją jako formą stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, przemawiałaby zasada domniemania konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej (patrz. szerz. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w.:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 7 i n.). Sąd wziął pod uwagę, że art. 60 Konstytucji RP nie zabezpiecza funkcjonariuszom pozostawania w służbie niezależnie od wszelkich okoliczności, jednakże wyposaża ich w prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Dlatego zwolnienie ze służby musi być poddane procesowi weryfikacji, który nie byłby możliwy do przeprowadzenia bez przyjęcia poddającej się administracyjnej jak i sądowej kontroli formy zakończenia stosunku służbowego (zob. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r., K. 51/12, LEX). Jako mocno ugruntowane w literaturze jak i w orzecznictwie uznać należy stanowisko, kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego, jak również jego zakończania, do kategorii takich spraw administracyjnych, które winny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12, T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i n.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego. Jako uzasadnienie wyboru przez ustawodawcę formy decyzji stwierdzającej wygaśnięcie służbowego równoważnej w skutkach z decyzją o zwolnieniu, należy także wskazać na immanentną cechę tego stosunku jaką jest stabilność (trwałość), wyraźnie odróżniająca ten stosunek od innych form zatrudnienia. TK w wyroku 45/02, odnosząc się do tej cechy stosunku służbowego podkreślił wyraźnie, iż szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji RP. Tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Wyrażenie zgody na dowolność zachowania Dyrektora IAS wyrażającą się w możliwości niekontrolowanego przez jakąkolwiek instytucję przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby, odbierałoby stosunkom służbowym cechę trwałości. Z tych wszystkich względów nie powinna budzić wątpliwości intencja ustawodawcy obligująca organy stosujące ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tego aktu, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno-Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Przeprowadzona analiza przepisów ustaw reformujących aparat administracji celnoskarbowej potwierdza, że Dyrektor IAS jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej lub do skierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Oznacza to jednocześnie, że powołane regulacje pozwalają na wykreowanie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu względem funkcjonariusza decyzji wyrażającej propozycję pełnienia warunków służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia bądź propozycji służby. Odpowiadając na zarzuty wniesionej skargi, Sąd odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17, w którym podkreślono, że z PwKAS jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł złożyć zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Traktowanie art. 165 ust. 7 PwKAS, jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Otóż art. 165 ust. 7 PwKAS, powinien być odczytywany wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 PwKAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej powinna być złożona, zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS, tj. decyzji wyrażającej propozycję warunków służby. Odmienna ocena tych przesłanek obligowałaby do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, który wyznacza art. 165 ust. 7 PwKAS. Reasumując, skarga zarzucająca bezczynność organu w przedmiocie dotyczącym stosunku służbowego strony skarżącej jako zasadna została przez WSA uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Zostało bowiem wykazane, że pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku oraz upływu terminu określonego na dzień 31 maja 2017 r., organ ten nie wydał w odniesieniu do skarżącego decyzji administracyjnej. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Dyrektor na zasadzie art. 153 p.p.s.a. uwzględni dokonaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w oparciu o analizę posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego, wyda odpowiadające tym determinantom rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego, tj. decyzję ustalającą warunki pełnienia służby lub też decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku równoważną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Dokonana przez Sąd ocena działań Dyrektora nie wyklucza także możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS. Wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości, co do wykładni oraz zgodności z Konstytucją RP, przepisów ustaw reformujących administrację celno-skarbową, uzasadniają oddalenie wniosków skarżącego o uznanie bezczynności Dyrektora IAS za rażąco naruszającą prawo jak i o wymierzenie grzywny lub przyznanie od organu sumy pieniężnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, zaskarżając go w całości oraz wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: "p.u.s.a."), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 PwKAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną kontrolę oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, a tym samym nie pozostawał bezczynności, 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 170 ust 3 PwKAS przez jego zastosowanie w sprawie i rozpoznanie skargi w sytuacji, gdy skarga winna była być odrzucona, albowiem w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie ma podstaw do wydania decyzji zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS przez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd może nakazać obok wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego ewentualne przedstawienie propozycji służby bądź pracy skarżącemu, podczas gdy termin materialny z art. 165 ust. 7 PwKAS upłynął, a z jego upływem PwKAS wiąże określony skutek prawny – wygaśnięcie stosunku służbowego, co zaistniało z dniem 31 sierpnia 2017 r.; a także naruszenie prawa materialnego tj.: 4. art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 PwKAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS z tymi, których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 PwKAS, w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w tej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne ani też nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywałyby Dyrektora IAS w zaistniałym stanie faktycznym, do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Reforma administracji podatkowej, skarbowej i służby celnej przeprowadzona została na podstawie przepisów ustawy o KAS i PwKAS, które przewidują szczególny sposób przekształcania oraz wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. Jednakże jedno i drugie nastąpiło z mocy prawa, przy czym pierwsze (przekształcenie) następowało w przypadku otrzymania i przyjęcia propozycji służby lub pracy, a drugie (wygaśnięcie) następowało w przypadku nieotrzymania takiej propozycji lub nieprzyjęcia otrzymanej propozycji. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy umów i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów prawa, a nie z decyzji administracyjnych Dyrektora IAS. Wobec powyższego, wskazane w ustawie wprowadzającej terminy materialne – 31 maja 2017 r. oraz 31 sierpnia 2017 r. już upłynęły, a z nimi ustawa wprowadzająca wiąże określone skutki prawne. Terminem prawa materialnego jest bowiem okres, w którym ma nastąpić całkowite ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach określonego stosunku materialnego. Po 31 maja 2017 r. Dyrektor IAS nie mógł i nie może przedstawić propozycji służby bądź pracy w zreformowanej administracji skarbowo-celnej. Termin ten jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu, więc Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie wskazał na potencjalną możliwość przedstawienia skarżącemu propozycji pracy bądź służby. Wobec nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby bądź pracy, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Analiza PwKAS nie daje podstaw do postawienia tezy, że na organie ciąży obowiązek wydania – w zakresie żądanym przez skarżącego – jakiegokolwiek aktu, czy chociażby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłoby "niezłożenie propozycji pełnienia służby". Jedynie w art. 170 ust. 7 PwKAS ustawodawca zawarł unormowanie, stosownie do którego pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1 tejże ustawy oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie wręczona propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby w terminie do 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji, w żadnym razie nie decyzję. Gdyby zatem wolą ustawodawcy, było nałożenie takiego samego obowiązku na pozostałych kierowników jednostek organizacyjnych KAS, w odniesieniu do innych kategorii pracowników i funkcjonariuszy, dałby temu wyraz w PwKAS. Skoro przepisów takich nie zamieścił należy przyjąć, że jest to działanie zamierzone. Odwołując się zatem do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, nie można oczekiwać, że organ bez przyznania mu w danym zakresie kompetencji do wydania aktu administracyjnego, wyda taki akt. Działanie takie, jako nie oparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego prowadziłoby do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności. Z treści art. 170 ust. 3 PwKAS w żaden sposób nie wynika potrzeba potwierdzania przez Dyrektora IAS stanu prawnego, który wynika wprost z ustawy. Art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS stanowi bowiem jednoznacznie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. PwKAS przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. Dokonana wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. W art. 170 ust. 3 PwKAS ustawodawca posłużył się zwrotem "wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby". A zatem uznać należy, że istota tego uregulowania odnosi się już bardziej do skutków niż "trybu" wygaszania stosunków służby. Tym samym brak było podstaw do wydania wskazywanej przez WSA decyzji. Sąd I instancji wskazując na obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby odwołuje się również do art. 276 ust. 2-6 ustawy o KAS. W tym miejscu można odwołać się do uchylonej ustawy o Służbie Celnej, w której w art. 188 wymieniono kategorie spraw poddane kognicji sadów administracyjnych, wyraźnie wskazując, w ust. 6 tego artykułu, że od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jednoznacznie więc przepis ten, w powiązaniu z art. 3 § 3 p.p.s.a., stanowił podstawę prawną do kierowania na drogę postępowania przed sądami administracyjnymi spraw z zakresu służby funkcjonariuszy Służby Celnej. Jednakże w aktualnym stanie prawnym przepisy ustawy wprowadzającej w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom, nie przewidują poddania tego rodzaju spraw – brak propozycji służby – sądom administracyjnym. O ile zatem w stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017 r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowoadministracyjnego, to aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w PwKAS w zakresie braku propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być art. 276 ustawy o KAS, bowiem mógłby on znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo PwKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo gdyby w stosunku do skarżącego miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącego. Uregulowana fikcja prawna zwolnienia ze służby ma swoje uzasadnienie chociażby dla określonych skutków prawnych wygaśnięcia stosunku służbowego np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czy też decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Forma decyzji administracyjnej w ramach administracyjnych stosunków służbowych jest wyjątkiem, który wymaga wyraźnej pozytywnoprawnej podstawy. Zasadniczo ustawodawca zastrzega formę decyzji jedynie dla nawiązania, rozwiązania lub istotnej modyfikacji istniejącego stosunku służbowego (zob. np. art. 169 ust. 4 PwKAS i art. 276 ustawy o KAS), nie przewiduje natomiast formy decyzji dla wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też dla potwierdzenia jego wygaśnięcia. Reasumując, ustawowy nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienia ze służby wyklucza możliwość wydania decyzji w tym zakresie. Skutek zwolnienia ze służby wynika bowiem wprost ze wskazanej normy prawnej. Przypadki, w których Dyrektor IAS został zobowiązany do wydania decyzji wobec funkcjonariuszy zostały wskazane w ustawie i nie należy do nich przypadek skarżącego. Dyrektor IAS nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wygaśnięcia stosunku służbowego, bowiem to nie Dyrektor IAS wygasza stosunek służbowy, lecz stosunek ten wygasa z mocy prawa wskutek spełnienia się przesłanek ustawowych wygaśnięcia. Stosunek służbowy skarżącego nie wygasł wskutek indywidualnej decyzji Dyrektora IAS, lecz z mocy prawa. W przypadku reformy tworzącej Krajową Administrację Skarbową, Dyrektor IAS nie prowadził indywidualnych spraw administracyjnych. W przedmiotowej sprawie nie ma jednostronnego rozstrzygnięcia o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, lecz są przepisy ustawy reformującej funkcjonowanie określonych służb i jednostek, w tym zawierające przepisy szczególne dotyczące wygaśnięcia stosunków pracy i stosunków służbowych pracowników i funkcjonariuszy reformowanych urzędów, w przypadku których zaistniały ustawowe przesłanki wygaśnięcia tych stosunków. Sąd w spornej sprawie dopuścił się zatem naruszenia wskazanych przepisów postępowania, bowiem uwzględnił skargę i nakazał organowi wydać decyzję dotyczącą stosunku służbowego, gdy przywołane powyżej przepisy nie nakładają na organ takiego obowiązku, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności nie wydając takiego aktu. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, musi dotyczyć stosunku administracyjnego, będącego choćby potencjalnie, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem, zarzut bezczynności Dyrektora IAS mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego. Tym samym zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga powinna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia stanowi o naruszeniu ww. przepisów przez sąd: pierwszego – przez nieuprawnione jego zastosowanie w sprawie, drugiego – przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierp-nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. Na wstępie podnieść należy, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania PwKAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze wskazaniem, jakoby skarga nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w odniesieniu do zarzutu podniesionego w punkcie 3. skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS przez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd może nakazać obok wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego ewentualne przedstawienie propozycji służby bądź pracy skarżącemu, podczas gdy termin materialny z art. 165 ust. 7 PwKAS upłynął, a z jego upływem PwKAS wiąże określony skutek prawny – wygaśnięcie stosunku służbowego, co zaistniało z dniem 31 sierpnia 2017 r., w ramach określonej w sentencji rozstrzygnięcia "decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" Sąd I instancji nie miał podstaw do nakazania organowi przedstawienia propozycji służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 PwKAS przyznał bowiem autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 PwKAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom przyznał także uprawnienie do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji zakreślając materialnoprawny, zawity termin jego realizacji do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 PwKAS). Skoro zatem ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia to nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby. Zarzut naruszenia art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię jest niezasadny. Mając bowiem na uwadze uzasadnienie do uchwały I OPS 1/19, a także analizę ww. przepisów, stwierdzić należy, że PwKAS regulują także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. żadna propozycja. Art. 170 ust. 1 PwKAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 PwKAS, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 PwKAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 PwKAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS. Nie jest trafny również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, albowiem sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 PwKAS. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.