I OSK 21/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 308/08 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2/ odstępuje od zasądzenia od B. H. kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 308/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz dwóch decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2007 r., wydanych w sprawie zaliczki alimentacyjnej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i przyznał adwokatowi koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2005 r. przyznał B. H. zaliczkę alimentacyjną na córkę M. H., na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., w wysokości 300,00 zł miesięcznie, a kolejną decyzją z dnia [...] października 2006 r. przyznał jej zaliczkę alimentacyjną na dziecko na okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r., w tej samej wysokości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Łodzi, w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 1, art. 2 pkt 5 ppkt 1, art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2, 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w formie zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 lipca 2007 r. w kwocie 5.700 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 788,51 zł, łącznie w wysokości 6.488,51 zł. Decyzja została skierowana do B. H. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres zasiłkowy 2005/2006 oraz 2006/2007 B. H. nie wskazała w składzie rodziny R. H., przy czym złożyła własnoręczny podpis pod oświadczeniem, że podane dane są prawdziwe. Wywiad środowiskowy z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz informacja UMŁ Delegatura Łódź-[...] Referat Budynków i Lokali wykazały, że B. H. wychowuje M. H. z byłym mężem R. H. Nadto M. H. złożyła oświadczenie, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem R. H. W związku z tymi ustaleniami organ uznał, że B. H. nienależnie pobierała zaliczkę alimentacyjną i jest zobowiązana do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. B. H. wniosła odwołanie wyjaśniając, że mąż sporadycznie odwiedza ją i córkę w miejscu zamieszkania, a faktycznie przebywa u swojej konkubiny. Dlatego brak jest podstaw do uznania wypłaconych zaliczek alimentacyjnych jako świadczeń nienależnie pobranych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Kolegium uznało, że B. H. - składała sprzeczne oświadczenia, dostosowując swoją sytuację rodzinną do przesłanek umożliwiających przyznanie świadczeń w oparciu o różne ustawy. I tak składając oświadczenie na potrzeby ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego B. H. twierdziła, iż jej gospodarstwo domowe składa się 3 osób. Natomiast w sprawie o zaliczkę alimentacyjną oświadczyła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z byłym mężem. Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom złożonym w odwołaniu i swoje rozstrzygnięcie oparł między innymi na oświadczeniu M. H. z dnia [...] października 2007 r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja jest zgodna z obowiązującą regulacją prawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. H. powtórzyła, że R. H. nie zamieszkuje z nią, ponieważ cały czas przebywa u swojej konkubiny. Starając się o dodatek mieszkaniowy uwzględniła swojego męża, ponieważ mimo, iż nie mieszka z nią, nadal jest zameldowany w jej mieszkaniu. Skarżąca wskazała, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikają z nadinterpretacji urzędniczki, która wykorzystała młody wiek jej córki. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r. były kierowane do osoby nie będącej stroną niniejszego postępowania. Uzasadniało to stwierdzenie ich nieważności, albowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę legalności decyzji, sąd administracyjny zobligowany jest z urzędu badać, czy oceniana decyzja nie zawiera wad prawnych wymienionych w art. 156 k.p.a., a ustaliwszy istnienie przyczyn określonych w tym przepisie winien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następuje zatem kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinno dotyczyć rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. II GSK 400/06, baza Lex nr 351135, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 17/07, baza Lex nr 355091). Co istotne, już sam fakt niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Bez znaczenia jest, czy nieuczestnictwo strony miało wpływ na treść decyzji oraz czy brak udziału spowodował szkodę dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r. IV SA 1149/97, baza Lex nr 47807). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Osobą uprawnioną w myśl art. 2 pkt 1 powołanej ustawy jest natomiast osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna pod warunkiem zaistnienia przesłanek wymienionych w podpunktach a-c. W myśl art. 10 cytowanej ustawy, prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. B. H. wystąpiła o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na córkę M. H., czyli osobę uprawnioną do świadczenia jako jej przedstawicielka ustawowa. W chwili wydawania decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej M. H. była osobą małoletnią, tym samym jej matka mogła być adresatką decyzji, gdyż działała w imieniu i na rzecz córki. Jednakże w momencie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., którymi to decyzjami uchylono decyzje przyznające zaliczkę alimentacyjną oraz w momencie wydawania decyzji orzekającej zwrot nienależnie pobranych świadczeń, M. H., była już osobą pełnoletnią. Ona też winna być adresatką wydawanych w sprawie decyzji, z chwilą uzyskania pełnej zdolności do czynności prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kierowanie przez organy administracji wskazanych decyzji do B. H., jako osoby nie posiadającej przymiotu strony było nieprawidłowe i musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Sąd uznał, że wobec tego typu wad analiza zarzutów podnoszonych w skardze stała się zbędna. Sąd pierwszej instancji nakazał organowi ponownie rozpatrującemu sprawę uwzględnić poczynione uwagi i w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., w związku z art. 135 i 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd przyznał na podstawie art. 250 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego M. W., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Kolegium zarzuciło wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. : a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji do jednostronnego aspektu, bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji, jak i niewłaściwym zastosowaniu, gdyż dokonano oceny dowolnej; b) art. 15 w związku z art. 2 pkt 5 lit. a, art. 7 ust. 1, art. 10 i art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odróżnić należy wydanie decyzji dla osoby uprawnionej od zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji ostatecznej i w konsekwencji zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej osoby, która ją pobrała; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja ostateczna i poprzedzająca ją decyzja, a także decyzje ostateczne uprzednio wydane były wydane z wadą szczególną – że zostały skierowane do osoby nie będącej stroną, gdy faktycznie były skierowane do strony; b) art. 135 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, uniknięcie odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze oraz brak wskazań co do dalszego postępowania; d) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygniecie, co do jednego aspektu sprawy i brak odniesienia do zarzutów skargi; tym samym dokonanie niepełnie oceny legalności wydanych decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odnoszą się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, będącego skutkiem uchylenia uprzednio wydanych decyzji ostatecznych i odmowie przyznania świadczenia, bowiem przesłanki uzyskania świadczenia nie zostały spełnione. Ponadto decyzje ostateczne były kierowane do B. H. i zmiana bądź uchylenie tych decyzji nie może odnosić się do zmiany strony podmiotowej. Zmiana stanu faktycznego, tj. uzyskanie pełnoletności przez M. H. nie mogło mieć wpływu na decyzje odnoszące się do uprzednio wydanych decyzji ostatecznych, a będących konsekwencją wniosku strony. Wszystkie decyzje wyeliminowane zaskarżonym wyrokiem odnoszą się do uprawnień związanych z pewnym okresem czasu, kiedy to córka wnioskodawczyni nie była pełnoletnia. Kolejne decyzje po przyznaniu świadczeń wydane w oparciu o art. 10a i art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej odnoszą się do B. H., są związane z wydanymi na jej wniosek decyzjami. Zatem należy uznać, iż jest ona adresatem zaskarżonych decyzji i tak prawidłowo przyjęły organy. Przyjmując punkt widzenia Sądu pierwszej instancji powstaje problem zmiany strony podmiotowej decyzji, a także nasuwają się wątpliwości, które z przesłanek odnoszących się do przyznania zaliczki alimentacyjnej winny mieć zastosowania, czy odnoszące się do B. H., czy też odnoszące się do jej córki. Nadto trudno domagać się zwrotu świadczenia od M. H., gdy faktycznie nie ona pobierała zaliczki alimentacyjne. W ocenie Kolegium Sąd pierwszej instancji pominął w swych lakonicznych rozważaniach poruszone kwestie, jak również nie dokonał żadnej oceny materiału dowodowego i skutków wydanego orzeczenia. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że norma zawarta w art. 15 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wyraźnie wskazuje, iż osoba, która nienależnie pobrała zaliczkę jest zobowiązana do jej zwrotu. Ustawodawca celowo użył takiego sformułowania, gdyż chodzi nie tylko o osobę uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej, ale również przedstawiciela ustawowego osoby uprawnionej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. stanowiło wykroczenie poza granice rozpatrywanej sprawy, którą był zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem organu granice sprawy to nie "sprawa zaliczki alimentacyjnej", obejmująca wszystkie decyzje wydane przez organy administracji niezależnie od trybu zastosowanego w danej sprawie, lecz wyłącznie sprawa zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, a właściwie ustalenia kwoty tego świadczenia podlegającej zwrotowi. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji pominął zupełnie fakt, że zastosowano tryb nadzwyczajny zmierzający do uchylenia decyzji ostatecznych o przyznaniu zaliczki i orzeczono o odmowie jej przyznania w pewnym okresie czasu, jak również, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ była odrębna decyzja, będąca wynikiem odrębnego postępowania administracyjnego, którego celem było ustalenie co jest nienależnie pobranym świadczeniem i kto jest zobowiązany do jego zwrotu. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również, że żadna norma ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kształtuje zasady, że dokonywanie oceny legalności decyzji w jednym aspekcie, wyłącza ocenę w kolejnym; że niedopuszczalne jest dalsza kontrola. Jest wręcz przeciwnie, gdyż zadaniem sądu administracyjnego jest odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze. Dopiero wyraźnie określone stanowisko w tym zakresie pozwala ocenić słuszność twierdzeń stron oraz umożliwia zgodne z prawem kształtowanie rozstrzygnięć przez organy administracyjne. W świetle w/w ustawy należy uznać, że Sąd winien dokonywać całkowitej, a nie fragmentarycznej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy. Na koniec organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w przypadku uwzględnienie skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Uzasadnienie wyroku winno zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Nie sposób przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie spełnił tę dyspozycję. Lakoniczność uzasadnienia w tym względzie jest rażąca (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r. OSK 1076/04, baza LEX nr 165912). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna częściowo została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skargę do Sądu pierwszej instancji skierowano na decyzję wydaną w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Zatem niniejsza decyzja określała granice przedmiotu zaskarżenia, które wiązały Sąd rozpoznający skargę. W ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej uregulowano zasady ustalania prawa do zaliczki alimentacyjnej (art. 7 – art. 10); kwestie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do zaliczki (art. 10a); zasady zwrotu nienależnie pobranej zaliczki (art. 15). W sprawie o zaliczkę alimentacyjną dochodzi do konkretyzacji uprawnień do pobierania tego świadczenia. Jest to sprawa w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Uprawnień do zaliczki alimentacyjnej dotyczy również decyzja uchylająca ostateczną decyzję przyznającą zaliczkę alimentacyjną i odmawiająca przyznania niniejszego świadczenia. Natomiast decyzja o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej nie dotyczy uprawnień do świadczenia, lecz wyłącznie rozstrzyga o podmiocie zobowiązanym do zwrotu i wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Dlatego też należy stwierdzić, że o ile dwie pierwsze decyzje wydawane są w sprawie zaliczki alimentacyjnej, o tyle ostatnia nie jest rozstrzygnięciem w tej sprawie. Sprawa zwrotu nienależnie pobranej zaliczki jest sprawą odrębną od sprawy, w której dokonuje się konkretyzacji stosunku materialnoprawnego i orzeka o prawie do zaliczki. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji nie została wydana w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, w której orzeka się o przyznaniu prawa do tego świadczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego był bowiem zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Jak wyżej wskazano sprawa o zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej nie jest sprawą, w której doszło do konkretyzacji stosunku materialnoprawnego i przyznania zaliczki alimentacyjnej. Jest to odrębna sprawa, w której rozstrzygnięto wyłącznie o tym kto i jaką kwotę pobranej nienależnie zaliczki powinien zwrócić (art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). Wobec tego decyzja uchylająca ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do zaliczki i orzekając o odmowie przyznania tego świadczenia jest decyzją wydaną w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej, jednakże nie jest decyzją wydaną w sprawie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Zatem decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r., którymi uchylono decyzje przyznające B. H. zaliczkę alimentacyjną na M. H. i odmówiono przyznania tego świadczenia nie zostały wydane w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego sprawę o zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. ( w aspekcie rozstrzygania w granicach sprawy) i art. 135 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji obejmując kontrolą decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r. wykroczył poza granice sprawy, której dotyczyła skarga, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok opiera się na stanowisku, że w związku z tym, iż M. H. stała się osobą pełnoletnią, to decyzja o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej powinna zostać skierowana do niej a nie do B. H., która była przedstawicielką ustawową córki do czasu uzyskania przez nią pełnoletności. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w oparciu o art. 15 ustawy. Zgodnie z tym przepisem osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Z treści niniejszego przepisu nie wynika, aby zakres podmiotowy postępowania o zwrot nienależnie pobranej zaliczki został ograniczony wyłącznie do osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego. Osobą, która pobrała zaliczkę może być bowiem osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego, jak i osoba samotnie wychowująca dzieci, a więc przedstawiciel ustawowy, bądź opiekun prawny małoletniego. W ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranej zaliczki organ ustala osobę, która pobrała nienależnie to świadczenie. Dlatego też brak jest podstaw, aby a priori zakładać, iż osobą zobowiązaną do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki była osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego po uzyskaniu pełnoletności, zaś co do zasady osobą tą nie może już być przedstawiciel ustawowy, który był osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki (art. 10 ust. 2 ustawy) i następnie faktycznie ją pobierał w okresie, kiedy osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego była małoletnia. Należy mieć na względzie fakt, że postępowanie o zwrot nienależnie pobranej zaliczki jest postępowaniem odrębnym od postępowania o przyznanie tego świadczenia i kwestia uzyskania pełnoletności przez osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego nie ma decydującego znaczenia dla określenia osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki, a więc nie decyduje o zakresie podmiotowym postępowania i nie determinuje bezwarunkowo adresata decyzji. W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 15 w związku z art. 2 pkt 5 lit. a, art. 7 ust. 1, art. 10 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Natomiast brak jest podstaw uzasadniających zarzuty naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4, które sprowadzają się do kwestionowania ograniczenia rozważań Sądu pierwszej instancji wyłącznie do aspektu nieważności decyzji. W kontekście tych zarzutów należy wskazać, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż zachodzą przesłanki nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a., brak jest podstaw uzasadniających dalszą ocenę merytoryczną decyzji. Kwalifikowana wada decyzji uniemożliwia dokonanie dalszej oceny przestrzegania przez organy administracji norm prawa. Dlatego też w sytuacji uznania przez sąd, iż zachodzą przesłanki nieważności decyzji brak jest podstaw, aby czynić zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania z tego powodu, że sąd nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia organów. Uwagi te dotyczą również zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w jego aspekcie odnoszącym się do niepełnej oceny legalności wydanych decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. H., z uwagi na jej sytuację materialną, uzasadniającą przyznanie prawa pomocy.