I OSK 21/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 638/12 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 638/12, po rozpoznaniu skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. 2. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. 2.1. W dniu 28 lutego 2012 r. M.Z. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną (pierwsza grupa inwalidzka). 2.2. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania M.Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną K.Z. od dnia 1 lutego 2012 r. Jako podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). W myśl tego przepisu – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu, okoliczność pozostawania w związku małżeńskim stanowiła w rozpatrywanej sprawie negatywną przesłankę przyznania świadczenia. 2.3. W odwołaniu od powołanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. M.Z. wyraził pogląd co do sprzeczności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107). W przekonaniu odwołującego się okoliczność pozostawania w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie może być skutecznie wskazywana jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 2.4. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] ustawodawca nie pozostawił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaniu organów administracji, lecz uzależnił tę kwestię od spełnienia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Organ drugiej instancji przypomniał, że w razie niemożności sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu albo w sytuacji braku takiej osoby świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1a w zw. z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: K.r.o.), organ odwoławczy wyraził przekonanie, że obowiązku alimentacyjnego nie można utożsamiać z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny. Pierwszy ciąży bowiem na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (art. 128 K.r.o.), drugi zaś spoczywa na małżonkach (art. 27 K.r.o.). W ocenie organu drugiej instancji pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz (dodatkowo) okoliczność, że podmiotem wnioskującym o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest małżonek tej osoby (zdaniem organu – podmiot nieuprawniony w świetle art. 17 ust. 1a w zw. z ust. 1 ustawy o świadczeniach) uzasadniły odmowę przyznania M.Z. przedmiotowego świadczenia. 2.5. W skardze dotyczącej powołanej decyzji z dnia [..] maja 2012 r. M.Z. zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. 2.6. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. 3. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) uchylił powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [..] maja 2012 r. W ocenie WSA wykluczenie przez organy administracyjne – w drodze literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – możliwości przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem, dowodzi nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu przedmiotowej kwestii stanowiska zajętego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07). Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy do organów stosujących przepisy tej ustawy. Zdaniem sądu pierwszej instancji przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii również w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. WSA przypomniał, że przedstawione przez sąd pierwszej instancji zapatrywanie w przedmiotowej kwestii nie jest li tylko odosobnionym – zajętym w pojedynczej sprawie – stanowiskiem, lecz stanowi wyraz utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu prawnego. WSA nie dostrzegł okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie od wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a dokonywanej przez sądy administracyjne z poszanowaniem wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej w sposób spójny z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości. 4.1. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego: - przepisów Konstytucji, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 184 – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w postaci zaniechania wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzenia – bez poszanowania kompetencji prawodawczych właściwych organów – zmiany powszechnie obowiązujących norm prawa z wykorzystaniem jednoaspektowej (nieuwzględniającej niektórych zasad konstytucyjnych) wykładni przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) – polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w postaci dokonania nieprzystającej do zebranego materiału dowodowego oceny o znamionach dowolności i w konsekwencji wykroczenia poza należącą do kompetencji sądu administracyjnego kontrolę zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym, - art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 i art. 27 oraz art. 128 K.r.o. – polegające na rażąco błędnej wykładni tych przepisów w postaci zaliczenia do grupy podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby spełniającej negatywne przesłanki ustawowe przyznania tego prawa. 4.2. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), polegające na błędnym przyjęciu, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; - art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją obecnie obowiązujących norm prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. 4.3. Uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do następujących twierdzeń. Skarżący kasacyjnie koncentrują się na dowodzeniu, że WSA – zamiast ograniczyć się do należącej do właściwości sądu administracyjnego kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem materialnym i prawem procesowym – dokonał oceny doniosłej w rozpatrywanej sprawie kwestii w sposób dowolny i nieprzystający do zebranego materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega okoliczności przemawiających za utożsamieniem "obowiązków między małżonkami" z – jego zdaniem – rodzajowo odmiennym "obowiązkiem alimentacyjnym" (choć przyznaje, że można doszukać się między nimi pewnych podobieństw). Skarżący kasacyjnie przekonuje, że powołany przez WSA wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest w obecnym stanie prawnym adekwatny (w szczególności z uwagi na jego zakres przedmiotowy) i pogląd w nim wyrażony nie przystaje do specyfiki rozpatrywanej sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji nie był legitymowany do zmiany – przy użyciu dokonanej w kwestionowanym wyroku (prima facie prokonstytucyjnej) wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych – zakresu podmiotowego art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, w sposób poszerzający krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o osobę posiadającą cechy, które zdaniem ustawodawcy nie uzasadniają przyznania jej przedmiotowego prawa (przesłanki negatywne). W konsekwencji WSA, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, wkroczył w kompetencje zastrzeżone przez ustrojodawcę dla właściwych organów prawodawczych, które na mocy odesłania konstytucyjnego są upoważnione do określenia zakresu pomocy osobom niepełnosprawnym w drodze regulacji ustawowej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podniosło w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Co do zasady należałoby w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ich zasadność może czynić zbędnym rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe stanowią konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z art. 128 K.r.o. i z tego względu w pierwszej kolejności należało dokonać oceny zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela poglądu Kolegium wskazującego na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji rażąco błędnej prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a i b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 23 i art. 27 oraz art. 128 K.r.o., w sposób nieuprawniony poszerzającej krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o osobę posiadającą cechy, które nie uzasadniają przyznania jej przedmiotowego prawa. Pogląd ten nie znajduje również potwierdzenia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1999/12, z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12 oraz z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12). Przyjęcie interpretacji powyższych przepisów prawnych, tak jak czyni to Kolegium w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do sytuacji, w której osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, miałaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie – również niepełnosprawnej w znacznym stopniu – to jest drugiemu współmałżonkowi. Ponadto z mocy art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba w znacznym stopniu niepełnosprawności, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a taki obowiązek spoczywa na współmałżonkach, jest w ogóle wyłączona z grona osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia powyższych przepisów powinna być zatem dokonywana przy założeniu racjonalności ustawodawcy. Zaprezentowane natomiast przez organ stanowisko nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonano nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych w taki sposób, że w dalszym ciągu, zgodnie z wykładnią językową, współmałżonkowi nie zagwarantowano przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 K.r.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, w myśl art. 23 K.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że więź, która łączy współmałżonków obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). W związku z tym nie można przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należało rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128 i następnych tego Kodeksu. Nie można zatem w rozpoznawanej sprawie uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się – w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego artykułu, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W konsekwencji powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują również zastosowania zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji prokonstytucyjna wykładnia przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, nie miała, jak wykazano wyżej, charakteru dowolnej oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, poprzez nieodzwierciedlenie stanu prawnego i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Brak było zatem podstawy do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją RP obecnie obowiązujących przepisów prawa odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższych okoliczności chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji w zakresie swojej właściwości w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem kwestionowanej w skardze decyzji . Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.