I OSK 2104/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 160/22 w sprawie ze skargi J. J. i M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 160/22 oddalił skargę J. J. i M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący J. J. i M. M. (spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli) wystąpili wnioskiem z dnia 11 maja 2020 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) położonych w obr. [...] jednostki ewid. [...], stanowiących własność Gminy Kraków. Jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości składającej się z działek: nr [...] i [...] obr. [...] jednostki ewidencyjnej [...] na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-[...] nr [...] z dnia 13 sierpnia 1986 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Podstawę prawną do wydania powyższej decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Powołany art. 12 stanowił: ust. 1 Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ust. 3 Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podział, ust. 5 Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 7 września 2021 r., którą orzeczono o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu oznaczonej nieruchomości, wskazując na brak podstawy prawnej do zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowanej w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 w stosunku do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w związku z wydaną decyzją zatwierdzającą projekt podział nieruchomości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę skarżących podzielając stanowisko prawne organów. Skargę kasacyjną wnieśli J. J. i M. M., zarzucając naruszenie: I) prawa materialnego polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu: 1) art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, a termin nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt. 3 stanowi wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do wybranych przypadków, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do odmiennego wniosku i uniemożliwia objęcie nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego decyzją o zwrocie, tj. jako przedmiotu postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) art. 136 ust 3 u.g.n. poprzez błędną interpretacje i przyjęcie, że artykuł ten stosuje się wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu; 3) art. 32 i art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 2 art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stosowanego przez nie prawa; II) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżących; 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszało przepisy prawa materialnego - art. art. 136 ust. 3 i 4, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ruchomościami, a mimo to Sąd oddalił skargę; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie - lakonicznym odniesieniem się do wydanych tej samej sprawie przez organy administracji publicznej różnych rozstrzygnięć. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii, czy nabycie przez Skarb Państwa prawa własności działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę do jakiego dochodziło wskutek podziału nieruchomości dokonanego na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. może być traktowane w kategorii wywłaszczenia, a w konsekwencji czy może mieć zastosowanie instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zagadnienie powstało w związku z treścią art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie którego instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana w art. 136 ust. 3 powołanej ustawy ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy, ale również ma odpowiednie zastosowanie do tych przypadków gdy wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie różnych aktów poprzedzających tę ustawę. Aktualne brzmienie art. 216 ust. 1 ustalone zostało ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1429), która weszła w życie 3 stycznia 2013 r. Nowelizacja ta była m.in. reakcją na wyrok TK z 19 maja 2011 r., SK 9/08, OTK-A 2011/4, poz. 34, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija art. 47 ust. 1 u.z.t.w.n. jako podstawę nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III komentowanej ustawy, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Również aktualne brzmienie ust. 2 nadane zostało przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1429), która weszła w życie 3 stycznia 2013 r. Art. 216. u.g.n. ma aktualnie następujące brzmienie ust. 1 Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, ust 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 z późn. zm.). Z powołanego art. 216 u.g.n. wynika, że w przypadku wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., podstawę prawną do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawartych w rozdziale 6 działu III u.g.n. stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3. Wątpliwości dotyczące treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. związane są z zawartym w ust. 2 sformułowaniem, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy pkt 3 odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. To odwołanie w pkt 3 do ustawy, a nie poszczególnych przepisów w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. powoduje, zdaniem skarżących kasacyjnie, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ma również zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a więc decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne, natomiast podzielić należy pogląd zgodnie z którym art. 216 ust. 2 pkt 3 należy interpretować w ten sposób, że przepisy ujęte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują zastosowania do przypadków nabycia nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Za powyższym poglądem przemawiają następujące argumenty, przede wszystkim dla ustalenia treści normy prawnej wynikającej z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie można się ograniczyć tylko do pkt 3 czyli ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale należy mieć na uwadze ust. 2 zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Odesłanie dotyczy rozdziału VI zatytułowanego zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a więc przepisów art. 136 do art. 142a, przepisy art. 136 do art. 142 dotyczą zwrotu nieruchomości, która wywłaszczona została na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast art. 142a stanowi, że przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 (związana z obowiązkiem poprzedzenia wywłaszczenia rokowaniami o nabycie w drodze umowy własności nieruchomości). Powołany rozdział 6 działu III u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być stosowana w tych przypadkach gdy doszło do wywłaszczenia prawa własności na podstawie decyzji wywłaszczeniowej lub umowy o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Wskazany w rozdziale 6 działu III u.g.n. zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zawarte z art. 216 ust. 2 odesłanie do odpowiedniego ich stosowania do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (pkt 3) nie może być pomijany przy ustalaniu normy prawnej wynikającej z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. a konkretnie hipotezy tej normy. Stąd też zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III, a więc przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ale nabytych na podstawie decyzji wywłaszczeniowej lub umowy zawartej w związku z wywłaszczeniem. Tym samym, nie każde nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę do którego doszło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. będzie objęte hipotezą normy wynikającej z art. 216 ust. 2 pkt 3. Przykładowo, podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1114/09, zgodnie z którym hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte te przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, kiedy umowa została zawarta w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale bez żadnego związku z celem wywłaszczenia na określony cel publiczny. Powyższy przykład pokazuje, że ustaleń dotyczących hipotezy normy wynikającej z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można opierać wyłącznie na brzmieniu pkt 3 bez uwzględnienia treści ust. 2. W tym kontekście należy również spojrzeć na przypadek nabycia własności nieruchomości przez Skarbu Państwa w związku z wydaną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jednym słowem, czy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa pod budowę ulic z mocy prawa w związku z wydaną na wniosek właściciela decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości może być objęte hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy problem zasadnie stwierdził, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. nie mają zastosowania do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast uzasadniając powyższe stanowisko wskazał że "nabycie" nieruchomości o którym mowa w art. 216 u.g.n. nie może być utożsamiane z przejęciem z mocy prawa, co oznacza, że przepis ten nie odnosi się do tych nieruchomości, których własność Skarb Państwa lub gmina uzyskali wskutek wydanej decyzji, nie zaś poprzez dokonanie czynności prawnej. Nadto uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 216 u.g.n. posługuje się pojęciami "przejęcia" i "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. O ile w art. 216 ust. 1 mowa jest o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa o tyle w art. 216 ust. 2 mowa jest wyłącznie o nieruchomościach "nabytych" z czego Wojewódzki Sąd wywodzi, że pojęcie nabycie nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i przejęciem nieruchomości z mocy prawa, natomiast nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 216 następuje tylko poprzez przeniesienie własności w drodze umowy. O ile trafne jest samo stanowisko Sądu I instancji o tyle jego uzasadnienie nie jest w pełni zasadne. Ograniczenie pojęcia nabycie nieruchomości o którym mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. tylko do nabycia w drodze czynności prawnej powodowałoby, że klasyczne wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie byłoby objęte hipotezą normy z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., czyli instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogła by być stosowana. Nie można tym samym uznać za odpowiadającą zasadzie sprawiedliwości społecznej wykładni, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o definicję "nabywania nieruchomości", zawartą w art. 4 ust. 3b u.g.n., poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym, z wyłączeniem trybu administracyjnego w ramach procedury wywłaszczeniowej. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, byłby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, praktyczny skutek takiej wykładni. Efektem tego, osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne, byłyby w sprawach o zwrot nieruchomości w lepszej sytuacji niż te, które zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych. Brak jest zatem, uzasadnienia dla dokonania takiego rozróżnienia. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 216 u.g.n. posługuje się pojęciami "przejęcia" i "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. O ile w art. 216 ust.1 u.g.n. mowa jest o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa o tyle w art. 216 ust. 2 u.g.n. mowa jest wyłącznie o nieruchomościach "nabytych" z czego Wojewódzki Sąd wywodzi, że pojęcie nabycie nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Aby odnieść się do powyższej kwestii, tj. zawartych w art. 216 ust. 1 u.g.n. pojęć przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należy zwrócić uwagę na wymienione w tym przepisie akty prawne będące podstawą przejęcia lub nabycia nieruchomości, a szczególnie na: ustawę z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wymienione wyżej ustawy zawierały szczególne rozwiązania prawne, na podstawie których dochodziło do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. I tak w ustawie z dnia 22 maja 1958 r. zgodnie z art. 2 tereny budownictwa jednorodzinnego wyznaczały prezydia rad narodowych właściwe do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał zgodnie zaś z art. 27 właściciele działek położonych na terenach budownictwa jednorodzinnego obowiązani są do ich zabudowania w terminach ustalonych w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 28 stanowił, że właściwy organ administracji prezydium powiatowej rady narodowej może orzec o przejęciu na własność Państwa działki, na której nie rozpoczęto budowy na trzy lata przed upływem końcowego terminu jej zabudowy, bądź też budowy nie zakończono z upływem tegoż terminu. Przejęcie działki następuje za odszkodowaniem. Z kolei ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. w art. 8 ust. 1 i ust. 2 regulowała zasady wyznaczania terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarach wsi, zgodnie zaś z ust. 3 Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Jak wynika z ust. 4 Uchwała prezydium powiatowej rady narodowej, o której mowa w ust. 3, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów prawa własności Państwa do przejętych gruntów oraz wykreślenia długów hipotecznych i innych obciążeń, które wygasły stosownie do przepisu ust. 3. Natomiast zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 1). Ust. 2. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Reasumując w ustawie z dnia 22 maja 1958 r. art. 28 stanowił, że właściwy organ mógł orzec o przejęciu na własność Państwa działki, w ustawie 31 stycznia 1961 r. art. 8 ust. 3 stanowił, że przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, a w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. art. 5 ust. 2 stanowił, że nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. To krótkie odwołanie się do wymienionych rozwiązań zawartych w powołanych wyżej ustawach wskazuje, że ustawodawca posługuje się pojęciem przejęcia nieruchomości na własność Państwa i to zarówno wówczas gdy przejęcie następowało na mocy orzeczenia jak i wówczas gdy do przejęcia dochodziło z mocy prawa z związku z podjętą uchwałą. Dlatego też dokonując wykładni do art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa należy mieć również na uwadze, że wymienione w tym przepisie szczególne ustawy, o których było wyżej, wprost posługują się pojęciem przejęcia nieruchomości, stąd też w art. 216 ust. 1 u.g.n. odwołano się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, natomiast w art. 216 ust. 2 u.g.n. postanowiono, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albowiem wymienione w tym przepisie ustawy nie zawierają rozwiązań o przejęciu nieruchomości tak jak to miało miejsce w ustawach wymienionych w art. 216 ust. 1 u.g.n. Natomiast uzasadniania dla stanowiska, zgodnie z którym art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy interpretować w ten sposób, że przepisy ujęte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują zastosowania do przypadków nabycia nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., należy poszukiwać dokonując oceny czy nabycie przez Skarb Państwa prawa własności działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę do jakiego dochodziło wskutek podziału nieruchomości dokonanego na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. może być traktowane w kategorii wywłaszczenia. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że postawione wyżej zagadnienie prawne ma szersze znaczenie, albowiem nie dotyczy tylko stanów z przeszłości uregulowanych w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., ale może również wystąpić na tle aktualnego stanu prawnego. Mianowicie zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zagadnienie jakie się pojawia to czy nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w związku z wydaną decyzją podziałową może być traktowane w kategoriach wywłaszczenia, a w konsekwencji czy możliwy jest ich zwrot w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Wskazane zagadnienie dotyczące aktualnego stanu prawnego, tj. relacji art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 136 u.g.n. było przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1452/18, w uzasadnieniu którego przedstawione zostały argumenty uzasadniające stanowisko, że do nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie ma zastosowania art. 136 u.g.n., a więc instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z wyrokiem tym w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stąd też odwoła się do najistotniejszych kwestii podniesionych w sprawie I OSK 1452/18. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można traktować w kategoriach wywłaszczenia z tego względu, że dochodzi do niego z inicjatywy, a tym samym i z woli właściciela. Należy zauważyć, że przejście własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa przypisane jest wyłącznie podziałowi nieruchomości na wniosek, a nie z urzędu. Oznacza to, że to podmiot inicjujący podział, z reguły właściciel nieruchomości, wybiera dogodny sobie i odpowiadający mu moment dokonania podziału, a tym samym i utraty swojej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Do ograniczenia jego prawa własności wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę doszło bowiem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo przejście własności jako skutek podziału następuje zatem wyłącznie z woli podmiotu wnioskującego o podział bez względu na plany i zamiary podmiotu publicznego w zakresie realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w planie. Same bowiem ustalenia planistyczne, także te dotyczące dróg publicznych, nie nakładają na podmioty publiczne obowiązku ich realizacji w określonym terminie. Budowa zaplanowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dróg wymaga i czasu i nakładów. Tymczasem, jak wynika z art. 98 ust. 1 u.g.n. prawo obliguje podmiot publiczny do nabycia własności nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i w konsekwencji wypłaty odszkodowania już z momentem uostatecznienia się decyzji o podziale. Oznacza to, że to wyłącznie od woli podmiotu prywatnego zależy w którym momencie wyzbędzie się on swojej własności przeznaczonej w planie pod drogę publiczną. Oceniając zatem charakter przejścia prawa własności do jakiego dochodzi w następstwie "wnioskowego" podziału nieruchomości można dojść do wniosku, że nie występuje w nim przymus pozbawienia własności po stronie właściciela, lecz przymus jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Należy wskazać, że do podobnych wniosków w ocenie konstrukcji prawnej zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. doszedł Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargę konstytucyjną właściciela przejętej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nieruchomości. W uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13, charakteryzując wywłaszczenie Trybunał podkreślił, że "w kontekście jego dorobku orzeczniczego w kwestii konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, indywidualny akt administracyjny na mocy którego dokonywane jest wywłaszczenie podmiotu prywatnego dokonuje się zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi – wbrew woli dotychczasowego właściciela – własność lub inne prawo rzeczowe". W konkluzji swoich rozważań podkreślił: "Powyższe ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji wywłaszczenia – z jednej strony, a konstrukcji prawnej i skutków podziału na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. prowadzą do wniosku, że już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publicznoprawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw "zmuszony" przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej". Odnosząc się zaś do poglądów literatury opowiadających się za traktowaniem art. 98 ust. 1 u.g.n. jako rodzaju wywłaszczenia (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pkt 11) Trybunał stwierdził, że istnieje jednak "istotna różnica między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym". I trudno nie podzielić tego stanowiska, mając na uwadze, że to właściciel nieruchomości narzuca gminie moment przejęcia jego nieruchomości przeznaczonej w planie pod drogę. Z praktycznego punktu widzenia, przyjęcie, że w takim przypadku znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zmuszałoby podmioty publiczne, z uwagi na terminy określone w art. 137 u.g.n., do realizacji dróg zupełnie przypadkowo i fragmentarycznie, tj. tam gdzie właściciel zdecydował o podziale swojej nieruchomości. Z tych wszystkich względów uznano, że przejście prawa własności działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne do którego dochodzi w następstwie podziału nieruchomości, nie ma charakteru wywłaszczeniowego. Akceptując powyższe stanowisko wyrażone w sprawie I OSK 1452/18, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zajmuje stanowisko zgodnie z którym do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w związku z wydaną decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości nie znajduje zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a więc przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n dotyczące instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Można dodatkowo stwierdzić, że skoro w obowiązującym aktualnie stanie prawnym brak podstaw do stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. czyli instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do nieruchomości nabytych przez podmiot publiczny na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z wydaną na wniosek decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, to nie można drogą wykładni prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do historycznych stanów prawnych czyli nieruchomości nabytych na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się między innymi do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I CSK 478/13, w którym wskazano że "Użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi(uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy umowy(...)". Odnosząc się do przytoczonego fragmentu uzasadniania wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r., po analizie całego uzasadnienia, należy stwierdzić, że w sprawie tej, została zawarta w dniu 23 grudnia 1986 r. w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. umowa sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego. I wskazując na tę umowę jej treść i podstawę prawną jej zawarcia Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi jego prawa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. niezależnie czy nastąpiło to w drodze decyzji czy umowy. Sąd Najwyższy wyraził zatem stanowisko, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy zarówno przypadku gdy odjęcie prawa własności, wywłaszczenie miało miejsce zarówno na podstawie decyzji jak i umowy. W sprawie tej nie miało miejsca nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy art. 12 ust. 5 w związku z wydaną decyzją zatwierdzającą podział stąd też w tej kwestii Sąd Najwyższy się nie wypowiadał. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. Jak wskazano na wstępie istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zagadnień materialnoprawnych, niezasadność tych zarzutów powoduje, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., o naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia istotne i oczywiste w takim stopniu, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny. Również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, w tym charakter prawny spornego zagadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadniania odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.