I OSK 2107/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2391/10 w sprawie ze skargi J. R. i Z. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Z. R. i J. R. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. I OSK 2107/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2391/10, stwierdził nieważność postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., wywłaszczył m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. G. [..]. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [..] grudnia 1993 r., stwierdził nieważność obu tych decyzji. Prezydent Miasta [...], pismem z dnia [...] marca 2010 r., wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie, czy decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa obejmowała swą oceną wywłaszczenie nieruchomości położonych przy ul. G. [...] i [...] czy tylko nieruchomość położoną przy ul. G.[...]. Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. G. [...] oraz nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1978 r. w całości. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Z. R. i J R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że odwołujący się nie występowali jako strona postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...]grudnia 1993 r., nie byli też ujęci jako strona w postanowieniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., jednocześnie z akt sprawy wynika, że postanowienie Ministra Infrastruktury doręczono jego adresatowi, tj. Prezydentowi Miasta [...], w dniu [...] czerwca 2010 r. Siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem upłynął więc w dniu [...] czerwca 2010 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2010 r. Skargę do WSA w Warszawie na postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r. złożyli Z.R. i J. R., zaznaczając, że od postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. nie mogli odwołać się w terminie, ponieważ nie zostali uwzględnieni w rozdzielniku tego postanowienia i nie zostali uznani za stronę postępowania, a postanowienie to zostało im doręczone dopiero po interwencji posła, do którego zwrócili się o pomoc. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę, wskazał, że Minister Infrastruktury w postępowaniu z wniosku Prezydenta Miasta [...] o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., za stronę postępowania uznał wyłącznie wnioskodawcę, tj. Prezydenta Miasta [...]. W konsekwencji postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. doręczone zostało jedynie temu podmiotowi. Przymiotu strony nie przyznano natomiast skarżącym, którzy nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i którym nie zostało doręczone postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2010 r. złożony został po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia dla strony biorącej udział w postępowaniu. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać przez organ II instancji rozpatrzony. Organ miał obowiązek w takiej sytuacji stwierdzić niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia wniosku mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby Z. R. i J. R. byli stronami postępowania przed Ministrem Infrastruktury oraz otrzymali postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. i nie zachowali terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tym postanowieniem. Sąd I instancji uznał zatem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 134 i art. 141 § 2 K.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono w niej naruszenie: • art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do zażalenia złożonego z uchybieniem terminu przez osobę niebędącą stroną postępowania wydaje się postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, a nie postanowienie o uchybieniu terminu. Organ II instancji powinien najpierw sprawdzić, czy środek zaskarżenia został wniesiony po terminie. Warunkiem ważności czynności procesowej jest zachowanie terminu, dopiero potem organ może rozstrzygać zagadnienie dotyczące legitymacji procesowej strony; • art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy skarga ulegała oddaleniu. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie jest tożsame z dopuszczalnością odwołania, a więc najpierw należy rozpoznać kwestie wniesienia odwołania w terminie; • art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie postanowienia rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy nawet ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Niedopuszczalność odwołania, jak i wniesienie odwołania po terminie, stanowią odrębne instytucje procesowe, ale uregulowane w tym samym przepisie i taki sam jest ich skutek procesowy, nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa; • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób organ naruszył art. 141 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. R. i J. R. podnieśli, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dale: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest zasadna. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zarzucił Ministrowi Infrastruktury, że wydane przez niego postanowienie rażąco narusza postanowienia procedury administracyjnej tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: K.p.a.). Przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowiskiem doktryny, rażące naruszenie prawa może być rozumiane w dwojaki sposób: • jako "oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządności" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 894), a zatem treść przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Organ administracji zastosował go jednak w sposób odmienny, nie do pogodzenia z zasadami działania państwa prawa; • jako niemożność zastosowania danego przepisu ze względu na "ocenę skutków społeczno – gospodarczych naruszenia prawa wskazująca na niemożność ich pogodzenia z wymogami praworządności" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Określony przepis jest zatem narzędziem do regulowania określonych stosunków społecznych lub gospodarczych. Organ rażąco naruszył prawo, jeśli zastosował określony przepis w sposób sprzeczny z jego celem, a sprzeczność ta jest na tyle istotna, że jest to nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Uznanie rozstrzygnięcia organu administracji za dotknięte kwalifikowaną wadą prawną powinno być dokładnie i szczegółowo uzasadnione. Kwalifikowana wada prawna oznacza bowiem, że złamano podstawowe zasady prawa i zlekceważono zasady praworządności. Niedopuszczalne jest, aby sąd, stwierdzając nieważność zaskarżonego orzeczenia, poprzestawał na ogólnikowych zarzutach lub całkowicie je pomijał – wyrok taki posiada poważne uchybienia i narusza nie tylko art. 141 § 4 P.p.s.a, ale przed wszystkim art. 153 P.p.s.a. Oczywistym jest, że organ, aby prawidłowo mógł zastosować wytyczne, zawarte w wyroku sądu administracyjnego, musi je zrozumieć. Orzeczenie zawierające niepełne lub niedostateczne uzasadnienie nie pozwala organowi administracji na prawidłowe wykonanie wyroku sądu, ponieważ takie orzeczenie może być w różny sposób interpretowane. Sposób wykonania wyroku może być przedmiotem zarzutu co do prawidłowości tegoż wykonania, tym samym późniejsza ocena tego wykonania przez sąd administracyjny jest znacznie utrudniona lub prawie niemożliwa. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy podnieść, że zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 P.p.s.a. WSA w Warszawie nieprawidłowo uznał, że zakwestionowane postanowienie rażąco narusza art. 134 K.p.a. Bezsporne w sprawie jest, że Z. R. i J. R. nie brali udziału w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury, zakończonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., a postanowienie to nie zostało im doręczone. W dniu składania odwołania postanowienie to było już ostateczne, ponieważ upłynął siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, ugruntowane jest stanowisko, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ tylko taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, czego nie może zapewnić instytucja przewrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zachowana zostaje jednocześnie zasada ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie w sytuacjach określonych w rozdziale 12 lub 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w momencie składania środka odwoławczego przez Z. R. i J. R., postanowienie Ministra Infrastruktury było już ostateczne. Wniesienie odwołania w takiej sytuacji było czynnością bezskuteczną, a organ zobligowany był uznać, że nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestią wtórną jest natomiast badanie czy faktycznie odwołanie to wniósł podmiot, który powinien mieć przymiot strony w danym postępowaniu, mogłoby to bowiem nastąpić w sytuacji dochowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 183/09). Wskazać należy, w świetle rozważań dotyczących istoty "rażącego naruszenia prawa", że nie można uznać, aby w sytuacji, gdy organ stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, zamiast niedopuszczalności odwołania można mówić o rażącym naruszaniu art. 134 K.p.a. Przypomnieć należy, że obie instytucje procesowe są określone w jednym przepisie, a ich skutek prawny dla strony jest taki sam – niemożność rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można więc tutaj mówić o tym, że zastosowano przepis art. 134. K.p.a. wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu, ponieważ określa on podobne instytucje prawne o takim samym skutku dla strony. Przepis ten nie został również użyty w sposób sprzeczny z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, ponieważ jego cel, jakim jest uniemożliwienie rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego nieskutecznie, został zrealizowany. Podnieść też należy, że Sąd I instancji w żaden sposób nie określił w uzasadnieniu, na czym miałoby polegać złamanie przez Ministra Infrastruktury art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w art. 134 K.p.a. są określone dwie przesłanki uniemożliwiające skutecznie rozpoznanie środka zaskarżenia i że organ zastosował niewłaściwą przesłankę, natomiast z treści uzasadnienia nie wynika, dlaczego stwierdzenie uchybienia terminu – zamiast niedopuszczalności zażalenia – stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu. Uzasadnienie ogranicza się do opisu sprawy i zastosowanych przepisów prawa, bez wyjaśnienia na czym mają polegać błędy popełnione przez organ, nie dokonano też wykładni art. 134 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc takie orzeczenie jest niewykonalne, ponieważ organ nie wie, na czym polegają jego błędy i jak ma postępować, aby, rozpoznając ponownie sprawę, wykonać wyrok sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.