I OSK 2114/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 73/15 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 73/15 oddalił skargę E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania E. K. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Powyższa decyzja została odebrana przez dorosłego domownika – I. K. w dniu 27 października 2014 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na "zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma". Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 10 listopada 2014 r., natomiast odwołanie zostało dostarczone do organu I instancji w dniu 12 listopada 2014 r. W tym stanie rzeczy odwołanie zostało złożone po upływie terminu ustawowo przewidzianego do jego wniesienia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, E. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa, poprzez uznanie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w rzeczywistości zostało ono wniesione w ustawowym terminie, a także naruszenie zasad ogólnych zawartych w k.p.a. W uzasadnieniu skargi E. K. wskazał, że Kolegium błędnie przyjęło, iż doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 27 października 2014 r., podczas gdy faktycznie nastąpiło w dniu 30 października 2014 r. Składając zatem odwołanie 12 listopada 2014 r. dotrzymał ustawowego terminu. Wskazał również, że własnoręcznym podpisem potwierdził fakt odbioru decyzji w dniu 30 października 2014 r., wysłanej drogą pocztową, na co dowodem jest koperta. Skarżący zaznaczył, że wprawdzie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje podpis jego żony, jednakże data odbioru decyzji została wpisana przez organ l instancji. Według przypuszczeń skarżącego data 27 października 2014 r., a więc data wydania decyzji, została na potwierdzeniu wpisana "odruchowo". Zdaniem strony, gdyby doręczenie miało miejsce 27 października 2014 r., "pozbawionym celu byłoby wysyłanie tej samej decyzji skarżącemu drogą pocztową". Końcowo podkreślił, że sam organ l instancji w piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że odwołanie zostało złożone w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu jej wydania, tj. w dniu [...] października 2014 r. przez kuriera – M. K. Z powodu nieobecności w domu adresata korespondencji, decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi, tj. żonie skarżącego – I. K. Fakt odbioru korespondencji we wskazanej dacie, tj. w dniu 27 października 2014 r. ww. potwierdziła własnoręcznym podpisem na "zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma" (akta organu I instancji). Doręczenie pisma zostało dokonane skutecznie, zgodnie z przepisami k.p.a. Pismo odebrała dorosła osoba pod adresem wskazanym przez skarżącego do korespondencji oraz zobowiązała się przekazać pismo adresatowi. Termin do wniesienia odwołania mijał zatem w dniu 12 listopada 2014 r. Odwołanie zostało zaś złożone w dniu 12 listopada 2014 r. (okoliczność niesporna w sprawie), a więc z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku prawidłowo zatem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że legalności tego rozstrzygnięcia nie podważa argumentacja zawarta w skardze. Bezzasadne jest bowiem stanowisko skarżącego odnośnie terminu doręczenia mu decyzji organu I instancji. Podpis odbiorcy potwierdza odbiór przesyłki w dacie wskazanej na potwierdzeniu odbioru. Dokonana zaś na kopercie, w której znajdowała się decyzja, adnotacja skarżącego o jej otrzymaniu w dniu 30 października 2014 r. nie dowodzi, że w tej dacie rzeczywiście doręczono decyzję żonie skarżącego. Adnotacja ta mogła być dokonana w każdym momencie, mogła też być wynikiem błędu odbiorcy korespondencji lub adresata. Sąd wskazał ponadto, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący ponownego doręczenia tej samej decyzji drogą pocztową. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów potwierdzających słuszność stanowiska strony skarżącej w powyższym przedmiocie. Natomiast dołączona przez skarżącego koperta z pieczątką Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dubiczach Cerkiewnych oraz odpisem pisma są dowodem na to, iż decyzja z dnia [...] października 2014 r. została doręczona bez pośrednictwa poczty, gdyż brak jest na niej stempla urzędu pocztowego. W ocenie Sądu, bez znaczenia w sprawie jest zarzut, że organ I instancji, przekazując odwołanie Kolegium, w piśmie przewodnim stwierdził, iż zostało ono złożone w terminie. Organ I instancji nie jest właściwy do rozstrzygania tej kwestii. Oceny tej ponad wszelką wątpliwość dokonuje samodzielnie organ odwoławczy, opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie. Ocena ta zasługuje na uwzględnienie i znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Końcowo Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie naruszył również przepisów prawa procesowego. Zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa nie budzą zastrzeżeń i jako takie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 77 i 7 k.p.a. organ administracji publicznej podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonał jego rzetelnej oceny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że SKO prawidłowo orzekło o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania na decyzję z dnia [...] października 2014 r. poprzez przyjęcie, że decyzja ta została skutecznie doręczona stronie w dniu 27 października 2014 r., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że SKO dokonało prawidłowej oceny stanu faktycznego w sprawie, uznając, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. została skutecznie doręczona stronie, z pominięciem podjęcia wszelkich czynności skierowanych na ustalenie prawidłowego (rzeczywistego) terminu doręczenia oraz bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. została doręczona stronie w sposób prawidłowy i skuteczny w dniu 27 października 2014r., a tym samym odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowemu terminowi, 4. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz pomimo nieprzeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego w sprawie. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że SKO w Białymstoku wydało postanowienie tylko i wyłącznie na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Jednakże tzw. "zwrotka" nie pochodziła z urzędu pocztowego, lecz od pracownika GOPS tzw. gońca. Skarżący dopiero po otrzymaniu postanowienia SKO o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zaczął kwestionować i podnosić argumenty oraz zgłaszać dowody dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu przez organ terminu doręczenia decyzji. Był bowiem od samego początku przekonany, że skoro otrzymał decyzję w dniu 30 października 2014 r., to złożenie odwołania w dniu 12 listopada 2014 r. było w terminie. Wszelkie dowody w tej kwestii zostały podniesione dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, a więc w żadnym razie SKO wydając swoje rozstrzygnięcie w formie postanowienia z dnia 4 grudnia 2014 r. nie przeprowadziło dowodów w tym zakresie. Najważniejszymi dowodami w tej sprawie powinno być przesłuchanie wszystkich zainteresowanych, a więc żony skarżącego I. K., gońca GOPS oraz świadka M. K., jak również dopuszczenie dowodu z zapisów w dzienniku korespondencji GOPS. W niniejszej sprawie nie ma bowiem daty pewnej, gdyż korespondencja w postaci decyzji z dnia [...] października 2014r. nie była doręczana za pośrednictwem Poczty Polskiej, lecz gońca. Dopiero przeprowadzenie w/w dowodów pozwalałoby SKO na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia w zgodzie z zasadami wymienionymi w k.p.a., w tym zgodnie z art. 80 i art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, już samo porównanie daty wydania decyzji i jej doręczenia może budzić uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej daty doręczenia zaskarżonej decyzji. Bardzo dziwne bowiem jest a nawet wręcz niespotykane, aby doręczenie decyzji i wydanie decyzji było w tej samej dacie. Następnym argumentem te wątpliwości wzmacniającym jest to, że organ I instancji w swojej tzw. "przekazówce" poinformował skarżącego o tym, że odwołanie wpłynęło w terminie. Wbrew twierdzeniom WSA, informacja ta jest jednym z dowodów w sprawie, który powinien być wzięty pod uwagę i oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a. Końcowo wskazano, że podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące odebrania decyzji w dniu 30 października 2014r., złożenie odwołania w dniu 12 listopada 2014 r. oraz to, że żona skarżącego osobiście nie wpisała daty odebrania decyzji, a także sposób doręczania decyzji nie za pośrednictwem poczty, lecz gońca - to wszystko pozwala przyjąć za uzasadnione przypuszczenie, iż faktyczna data doręczenia decyzji wcale nie musiała nastąpić w dniu wydania decyzji. Wszystkie te niejasności powinny być wyjaśnione w drodze postępowania dowodowego przed organem II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnosząc zarzuty oparte na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zakwestionował prawidłowość przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd pierwszej instancji, że decyzja Wójta Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia [...] października 2014 r. odmawiająca przyznania zasiłku dla opiekuna została skutecznie doręczona E. K. w dniu 27 października 2014 r. W przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji na poparcie zgłoszonych zarzutów jej autor wskazywał, że zachodzi konieczność przesłuchania wszystkich zainteresowanych (żony skarżącego, gońca GOPS oraz świadka M. K., a także dopuszczenia dowodu z zapisów w dzienniku korespondencji GOPS), nie ma bowiem daty pewnej, gdyż korespondencja została doręczona za pośrednictwem gońca, nie zaś za pośrednictwem Poczty Polskiej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z przepisu art. 39 k.p.a. nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczenia, jak również nie można uznać za wiążącą w wyborze kolejność ich wymienienia w przepisie. Nieuprawnione jest stanowisko pełnomocnika skarżącej, iż zasadą jest doręczanie pism przez pocztę i wówczas dopiero jest data pewna doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2012/12, pub.www.nsa.gov.pl). Sposób doręczenia decyzji w niniejszej sprawie za pośrednictwem osoby upoważnionej przez organ ( co potwierdza pismo Kierownika GOPS z dnia 16 grudnia 2014 r. i z dnia 22 grudnia 2014 r.) było zatem dopuszczalne i prawidłowe. W myśl art.42 §1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Według zaś art.43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W rozpoznawanej sprawie decyzję organu pierwszej instancji odebrała i pokwitowała żona skarżącego I. K. W aktach sprawy znajduje się nie budzące żadnych wątpliwości zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji podpisane przez I. K. w dniu 27 października 2014 r. Nie zachodziła zatem potrzeba ani przesłuchiwania żony skarżącego, ani innych osób lub prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia daty odbioru decyzji. "Niejasności co do stanu faktycznego" według autora skargi kasacyjnej wynikają z tego " już samo porównanie dat wydania decyzji i jej doręczenia powinno budzić wątpliwości..., niespotykane jest aby wydanie decyzji i jej doręczenie było w tej samej dacie". Tego rodzaju argumentacja stanowi próbę podważenia rzeczywistej daty doręczenia decyzji, lecz próbę całkowicie nieuzasadnioną. Z akt sprawy wynika bowiem, że praktyka doręczenia decyzji w dacie jej wydania jest stosowana w praktyce GOPS ( decyzja GOPS z dnia [...] sierpnia 2014 r. została także doręczona w dacie jej wydania – w dniu 28 sierpnia 2014 r., a jej odbiór również pokwitowała I. K.). Nie ulega wątpliwości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Okoliczność zaś, że uchybienia terminu nie dostrzegł organ pierwszej instancji nie zwalniała organu odwoławczego od zbadania, czy środek zaskarżenia wniesiono w terminie. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki do kompetencji organu odwoławczego należy zbadanie prawidłowości jego wniesienia ( art.134 k.p.a.) Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, nie naruszając żadnego z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.