I OSK 2127/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1825/22 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2022 r. nr SKO.PS/4110/573/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 marca 2023 r. III SA/Kr 1825/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 7 października 2022 r. nr SKO.PS/4110/573/2022, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego: Pomoc państwa w zakresie dożywiania (k. 21, 37-42 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła skarżąca (obecnie nosząca nazwisko L. - akt małżeństwa k. 62 akt sądowych), zaskarżając wyrok w całości, zrzuciła Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: kpa), przez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności błędnej oceny okoliczności faktycznych, w szczególności wysokości dochodu rodziny, którego prawidłowe ustalenie uzasadniałoby udzielanie pomocy skarżącej w ramach zasiłku celowego; 2. art. 80 w zw. z art. 7 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy, przez błędne ustalenie, że dochód rodziny skarżącej wynosił łącznie 3792,40 zł, co daje 948,10 zł na osobę, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do uznania, że: a. dodatek mieszkaniowy w kwocie 245,66 zł nie wlicza się do dochodu rodziny, od którego zależy przyznanie zasiłku celowego; b. dochód z pracy dorywczej syna skarżącej, a zatem nie pracy regularnej, w kwocie 470,00 zł, jedynie w miesiącu maju 2022 r., nie może być wliczany do dochodu rodziny, od którego zależy przyznanie zasiłku celowego; c. świadczenia rodzinne z Urzędu Miasta Krakowa "złotówka za złotówkę" nie wliczają się do dochodu rodziny, od którego zależy przyznanie zasiłku celowego; d. pracownicy socjalni nie poinformowali skarżącej o możliwości skorzystania z gotowych obiadów w ramach baru mlecznego i nie wyjaśnili różnicy między skorzystaniem z gotowych posiłków a przygotowaniem posiłku w mieszkaniu; e. prawidłowy dochód rodziny skarżącej w zaskarżonym okresie wynosił nie więcej niż 3000,00 zł miesięcznie, co daje 750,00 zł na jedną osobę; f. rodzina skarżącej spełniła ustawowy warunek, bowiem ich kryterium dochodowe nie przekroczyło kwoty 900,00 zł na jedną osobę, a co w konsekwencji powinno prowadzić do przyznania skarżącej zasiłku celowego; - względnie uznania, że: g. sytuacja osobista, rodzinna, zdrowotna i finansowa skarżącej stanowi podstawę do uznania, że zachodzą szczególne okoliczności (szczególnie uzasadnione przypadki) do udzielenia jej pomocy finansowej lub rzeczowej, przez przyznanie jej zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową; 3. art. 7 oraz art. 8 kpa, przez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń i wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe prawa konstytucyjne skarżącej, a w szczególności prawa do równego traktowania przez władzę publiczną oraz prawa do godności, przez nieprzyznanie skarżącej środków finansowych, niezbędnych do pokrycia podstawowych kosztów utrzymania jej oraz jej rodziny, w postaci zasiłku celowego, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, utrzymując w mocy decyzję stojącą w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli. II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej: ups), przez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawowych, niezbędnych do przyznania zasiłku celowego, a w szczególności nie spełnia wymogu kryterium dochodowego, bowiem dochód na 1 osobę w rodzinie skarżącej wynosił 948,10 zł, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że rzeczywisty dochód na 1 osobę w rodzinie skarżącej wynosił nie więcej niż 750,00 zł, co uzasadnia przyznanie jej zasiłku celowego, z uwagi na spełnienie wszystkich wymogów ustawowych, w tym kryterium dochodowego; 2. art. 41 pkt 2 ups, przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku, mimo zajętego w tym zakresie stanowiska przez pracownika socjalnego, podczas gdy sytuacja osobista, zdrowotna, rodzinna i finansowa skarżącej stanowi podstawę do uznania, że zachodzą szczególne okoliczności (szczególnie uzasadnione przypadki) do udzielenia jej pomocy finansowej lub rzeczowej, przez przyznanie jej zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową, w szczególności w zakresie wyżywienia, zwłaszcza, że pierwotnie organ I instancji był gotowy udzielić skarżącej w tym zakresie pomocy, a z przyczyn bliżej niewyjaśnionych, ostatecznie jej nie udzielił. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm prawem przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości. Skarżąca zrzekła się także przeprowadzenia rozprawy (k. 70-73v). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej ppsa), ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, ale kontroluje ich stosowanie przez organy. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 77 § 1 kpa, art. 80 w zw. z art. 7 kpa i art. 7 oraz art. 8 kpa postawione bez powiązania z przepisami ustawy stosowanej przez Sąd I instancji, czyli ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15.7.2005 r. FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13.2.2007 r. II FSK 329/06). Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ppsa, a nie przepisów kpa. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów kpa, a jedynie wadliwie ocenić ich wykładnię lub zastosowanie przez organ administracji publicznej, co prowadzi do naruszenia przez sąd przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8.2.2007 r. II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji powinien być zatem powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19.10.2005 r. I FSK 109/05). Jednocześnie, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kpa z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów ppsa nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów kpa przez Sąd I instancji. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, odnoszące się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Należy zwrócić uwagę, że art. 77 § 1, art. 7 czy art. 80 k.p.a. nie regulują sposobów obliczania dochodu rodziny na potrzeby przyznania wnioskowanego świadczenia. Zakres koniecznych dla sprawy ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego. O tym, jakie dochody zalicza się do dochodu rodziny i jak ten dochód się oblicza nie decydują wymienione przepisy procedury administracyjnej, ale przepisy ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów, które regulują obliczanie dochodu rodziny, zatem rozpoznanie zarzutów dotyczących wadliwych ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Jaki był dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie wynika z art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a., dlatego zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły samodzielnie podważyć dokonanych ustaleń. Skarżąca nie kwestionuje przy tym wysokości i faktu pozyskania określonych wpływów finansowych, a wyłącznie uważa, że wpływy te nie składają się na dochód rodziny w określonym momencie. O tym rozstrzygają jednak przepisy prawa materialnego, a nie przepisy kpa. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej m. in. w postaci zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny. Podstawą do jego rozpoznania w tym zakresie była uchwała nr XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2021 r., poz. 4958, ze zm., dalej: uchwała RM Krakowa) Celem realizacji programu jest zapewnienie pomocy w formie dożywiania wszystkim osobom potrzebującym, tj. osobom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym i niepełnosprawnym. Na mocy § 3 uchwały podstawową formą pomocy jest gorący posiłek przyznawany osobom, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić. Z kolei stosownie do treści § 7 w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w powyższym zakresie przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Wobec dokonanego przez skarżącą we wniosku wyboru formy pomocy, nie może odnieść skutku zarzut, że pracownicy pomocy społecznej nie poinformowali jej o różnicy między skorzystaniem z gotowych posiłków a przygotowaniem ich samodzielnie. Ta okoliczność nie mogła mieć istotnego wpływu na rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Kryterium poziomu dochodu na osobę w rodzinie jako kryterium przyznania świadczenia pomocowego jest wysoce zobiektywizowane. Fakt nieprzyznania świadczenia ze względu na przekroczenie limitu kwotowego nie świadczy o naruszeniu zasady równości, godności czy zaufania do władzy publicznej. Trzeba też zauważyć, że w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, art. 8 kpa miał złożoną strukturę, składał się z dwóch paragrafów regulujących różne kwestie, a skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie naruszonej normy i nie wykazuje wpływ naruszenia na wynik sprawy. Z tych względów zarzut nie poddaje się merytorycznemu zbadaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji właściwie ocenił, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały oraz oceniły materiał dowodowy a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zarówno sytuację w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie i zgłoszoną przez nią potrzebę, jak i zakres pomocy społecznej, którą skarżąca kasacyjnie już otrzymała, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącej kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Skoro nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych w sprawie, to nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zastosowanie prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, jest zatem pochodną przyjętej wykładni prawa materialnego i poczynionych ustaleń faktycznych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 41 pkt 2 ups, albowiem przepis ten zasadnie nie był w sprawie stosowany. Zakres stosowania prawa materialnego wyznaczył w sprawie wniosek i żądanie skarżącej, która nie ubiegała się o przyznanie pomocy o charakterze zwrotnym i odpłatnym. W konsekwencji organy i Sąd I instancji zasadnie rozważyły stosowanie w sprawie art. 41 pkt 1 ups. Nie znajduje też potwierdzenia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 39 ups. Zarzutem niewłaściwego zastosowania praw materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Nadto świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika ze sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ups), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Wydanie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z 28.11.2017 r. I OSK 967/17). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie żądane świadczenie nie może zostać przyznane stronie. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 § 7 uchwały RM Krakowa przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego (ust. 2). Rada ustanowiła zatem kwotę uprawniającą do pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku na poziomie 150% kryterium dochodowego, co wynosiło 900 zł na osobę w rodzinie. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń, że dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 3.792,40 zł, co stanowiło 948,10 zł na osobę w rodzinie i przekraczało kryterium dochodowe określone w przedmiotowej uchwale na osobę w rodzinie. W tej sytuacji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 39 ups nie znajduje potwierdzenia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.