I OSK 2140/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 50/20 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 kwietnia 2020 r., III SA/Lu 50/20, oddalił skargę R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 16 września 2019 r. skierowanym do Wójta Gminy B. (dalej jako: "Wójt") R. W. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z [...] kwietnia 2018 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie M., gm. B. We wniosku skarżący odwołał się do art. 65 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., wskazując, że nie zgadza się z przeprowadzonym rozgraniczeniem i decyzją oraz żąda od Wójta przywrócenia terminu odwołania i skierowania sprawy do Sądu Rejonowego w Biłgoraju. Do wniosku odwołanie nie zostało złożone. Zawiadomieniem z 30 września 2019 r. Wójt uznał się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia i przekazał przedmiotowy wniosek do Sądu Rejonowego w Biłgoraju, który pismem z 24 października 2019 r. sygn. akt I Ns 423/19 zwrócił wniosek do Wójta wskazując, że w niniejszej sprawie wynika niedopuszczalność drogi sądowej, a przedmiotowy wniosek powinien być rozpoznany w trybie przepisów k.p.a. Zawiadomieniem z 5 listopada 2019 r. Wójt przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., powołując się na art. 59 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a. W postanowieniu z [...] listopada 2019 r. Kolegium stanęło na stanowisku, że nie jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez Wójta o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem nie jest organem właściwym w trybie art. 59 § 1 i 2 k.p.a. do orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Kolegium stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje żaden środek odwoławczy od decyzji Wójta o rozgraniczeniu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wyjaśniło, że art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie mają zatem w tym wypadku zastosowania przepisy k.p.a. w zakresie rozdziału 10 "Odwołania", gdyż takie odwołanie nie przysługuje. Kolegium nie może zatem wydać w tym zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro stronie nie przysługuje taki środek zaskarżenia. W ocenie Kolegium brak normy prawnej, na podstawie której można rozstrzygnąć sprawę w trybie administracyjnym, daje podstawę do zastosowania art. 61a k.p.a. W tych okolicznościach i mając na uwadze stanowisko Sądu Rejonowego w Biłgoraju, Kolegium uznało, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie niniejszego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w szczególności przez oparcie się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy oraz niezweryfikowanie aktualnego przebiegu granicy należącej do skarżącego i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości i nieustalenie w jakim miejscu znajduje się granica nieruchomości należąca do skarżącego; 2) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu dowodu z oględzin w sytuacji, gdy zmierzało to do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie rzeczywistego przebiegu granicy, i co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 3) art. 86 § 1 k.p.a. przez nie przesłuchanie skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu; 4) art. 15 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi odnoszące się do postępowania stricte rozgraniczeniowego nie mogą zostać uwzględnione, a odnoszenie się do nich przez Sąd stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czego Sądowi czynić nie wolno. W przedmiotowej sprawie etap postępowania administracyjnego zakończył się przez wydanie decyzji Wójta z [...] kwietnia 2018 r. o rozgraniczeniu nieruchomości i nie jest możliwe w tym zakresie prowadzenie ponownego postępowania rozgraniczeniowego (w tym odwoławczego) przez organy administracji państwowej. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276; dalej jako: "ustawa") w art. 33 wprowadza wyjątek od określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, gdyż w sprawach o rozgraniczenie od decyzji organu I instancji stronom nie przysługuje odwołanie od decyzji do organu wyższego stopnia. Strona niezadowolona z decyzji w sprawie rozgraniczenia może, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy, żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Warunkiem dopuszczalności wszczęcia postępowania sądowego jest złożenie wniosku o przekazanie sprawy w terminie zakreślonym art. 33 ust. 3 ustawy. Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana, ma obowiązek kontrolować zachowanie terminu. Termin określony w art. 33 ust. 3 ustawy ma charakter terminu prekluzyjnego. Konsekwencją ustalenia, że wniosek został złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu jest jego odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (wyrok Sąd Najwyższego z 9 czerwca 1997 r., sygn. akt III CKN 74/97). Sąd w przypadku przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie bada wprawdzie prawidłowości postępowania organu administracji w tym zakresie, ale bada istnienie przesłanek procesowych, między innymi dopuszczalność drogi sądowej. Przywrócenie terminu do złożenia wniosku o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy jest dopuszczalne z zachowaniem rygorów, o których mowa w art. 58 k.p.a. Postanowienie organu administracji w tym przedmiocie jest zaskarżalne w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Upływ 14-dniowego terminu pociąga natomiast za sobą skutek taki, że decyzja administracyjna zatwierdzająca ustalenie granicy staje się ostateczna. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie. Stanowisko tej treści ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych Zarazem, jak wyjaśnił NSA w uchwale z 19 maja 2003 r., OPK 31/02, z przepisów ustawy wynika, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jedyne wyraźne i jednoznaczne wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji jest zawarte w art. 33 ust. 3, w którym odwołanie zostało zastąpione żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Ta tylko sytuacja jest wyjątkiem, o jakim mowa w art. 78 Konstytucji. Sąd I instancji doszedł zatem do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji podkreślił, że niedopuszczalne jest, aby organ, który otrzymał podanie przekazane mu przez inny organ, uznany za niewłaściwy w sprawie, ponownie przekazał sprawę temu organowi, od którego podanie otrzymał. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze charakter postępowania rozgraniczeniowego, to Wójt, do którego wpłynął wniosek, w pierwszej kolejności powinien ustalać treść żądania strony, czy jest to w istocie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozgraniczeniowej, czy też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia żądania o przekazanie sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien bowiem – we współdziałaniu z wnoszącym podanie – zrekonstruować treść żądania zawartego w podaniu. Jest to konieczne i niezbędne ze względu na badanie przez organ administracji publicznej – na podstawie treści żądania – swojej właściwości w sprawie i ewentualnego zastosowania art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (...). Natomiast przekazanie podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi powinno być poprzedzane odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak też rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu przekazania sprawy. W ocenie Sądu I instancji mając na uwadze charakter postępowania rozgraniczeniowego, jego specyfikę, w okolicznościach tej konkretnej sprawy właściwym rozstrzygnięciem było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozgraniczeniowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy ani treść wniosku, a nie treść skargi nie potwierdzają jednoznacznie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dotyczy wniosku o przywrócenie terminu określonego przepisem art. 33 ust. 3 ustawy. Skoro bowiem skarżącemu nie przysługuje odwołanie od decyzji rozgraniczeniowej, to Kolegium nie mogło jako organ odwoławczy orzekać w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak zaś normy prawnej, na podstawie której można rozstrzygnąć sprawę w trybie administracyjnym, daje podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji rozpoznania przed WSA pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu, ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku ustalenia przez Sąd braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej skargą decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 roku oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] listopada 2019 roku i skierowanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania", a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych prawem. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 §1 k.p.a. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności przez oparcie się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy oraz niezweryfikowanie aktualnego przebiegu granicy należącej do skarżącego i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz nieustalenie w jakim miejscu znajduje się granica nieruchomości należąca do skarżącego; 2. art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organ działał w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, podczas gdy rozgraniczenie nieruchomości i linia graniczna wchodziła w stodołę należącą do skarżącego, albowiem organ ma obowiązek dążyć do rozstrzygnięcia spornych kwestii w sposób polubowny, co uniemożliwiło załatwienie sprawy w sposób polubowny, jak nakazują przepisy postępowania administracyjnego, na podstawie których organ jest obowiązany działać. 3. art. 15 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania; 4. "art. 145 § 1 pkt. lit. c" w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu dowodu z oględzin w sytuacji, gdy zmierzało to do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie rzeczywistego przebiegu granicy, a które to miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przy ocenie materiału dowodowego dopuścił się obrazy przepisów postępowania wymienionych w skardze, polegającej na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nie sprawdzeniu, w którym miejscu przebiega granica po rozgraniczeniu nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie najistotniejszym dowodem w niniejszym postępowaniu było przeprowadzenie oględzin nieruchomości i zbadanie, w którym miejscu aktualnie przebiega granica na nieruchomości należącej do skarżącego i czy przebiegająca granica jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że w postępowaniu zawisłym przed Kolegium nie została zachowana forma dwuinstancyjności postępowania przez wydanie jako pierwszej decyzji przez Kolegium, co w ocenie skarżącego ma istotny wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a., powinna być sporządzona przez kwalifikowanego pełnomocnika – adwokata lub radcę prawnego. Wymóg ten ma być gwarancją profesjonalizmu i prawidłowego sformułowania zarzutów, które powinny koncentrować się na wskazaniu uchybień Sądu I instancji. W niniejszej sprawie brak jest jednak korelacji pomiędzy przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji i przyjętą przez ten Sąd argumentacją, a zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mającego skutkować błędnym ustaleniem przebiegu granicy, brakiem zweryfikowania jej przebiegu spowodowanym zaniechaniem przeprowadzenia oględzin. Zarzuty te w żaden sposób nie są skorelowane z rozstrzygnięciem, jakie kontrolował Sąd I instancji. Sąd I instancji nie badał prawidłowości rozgraniczenia i nie kontrolował decyzji o rozgraniczeniu. Postawione zarzuty świadczą o wadliwym rozpoznaniu przedmiotu postępowania przez sporządzającego skargę kasacyjną i braku zrozumienia, czego dotyczy wyrok Sądu I instancji. Skarżący po wydaniu przez wójta gminy decyzji o rozgraniczeniu złożył wniosek o przywrócenie terminu. W wyniku przekazania tego wniosku przez wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ ten wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazując, że w przypadku wydania decyzji o rozgraniczeniu brak jest procedury odwoławczej, w konsekwencji Kolegium nie jest organem odwoławczym i brak jest podstaw do orzekania przez Kolegium w przedmiocie przywrócenia terminu, który zidentyfikowano jako termin do wniesienia odwołania. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia były przepisy art. 61a k.p.a. oraz art. 59 § 1 i 2 k.p.a. Wyrok Sądu I instancji dotyczy tego postanowienia, ono było bowiem przedmiotem skargi. Sąd I instancji wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastrzegł, że poza granicami sprawy znajdują się kwestie rozgraniczenia i prawidłowości ustalonej granicy. W tych okolicznościach zarzuty podważające prawidłowość ustalonej granicy są skierowane przeciwko decyzji o rozgraniczeniu, która nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji, a nie przeciwko stanowisku Sądu I instancji dotyczącemu zasadności odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu i nie mogą one w konsekwencji prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie jest wobec tego zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zebranie niepełnego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu granicy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. przez dokonanie rozgraniczenia w sposób skutkujący przebiegiem granicy przez budynek. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i 85 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dowodu z oględzin potwierdzających rzeczywisty przebieg granicy. Wszystkie te argumenty odnoszą się do sprawy rozgraniczenia przeprowadzonego decyzją, która nie była przedmiotem wyroku Sądu I instancji, a nie do postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. W przypadku wydania takiego postanowienia przez SKO, zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. stronie służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. strona, której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, może wnieść skargę do sądu administracyjnego bez skorzystania z tego prawa. O uprawnieniach tych w postanowieniu Kolegium stronę prawidłowo pouczono, a skarżący z uprawnienia do wniesienia skargi skorzystał. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.