I OSK 2188/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...] na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 81/14 w sprawie ze skargi K.M. i R.P. na bezczynność A. S.A. w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. A. w K. na rzecz K.M. i R.P. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 81/14, po rozpoznaniu, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], sprawy ze skargi K.M. i R.P. (dalej "skarżące") na bezczynność A. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał ww. Spółkę do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2013 r. znak: [...] (pkt I); stwierdził, że bezczynność A. S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od A. S.A. w K. na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K.M. i R.P. pismem z dnia 25 lutego 2014 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność A. S.A. w K., polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 26 lutego 2013 r., dotyczący udostępnienia decyzji administracyjnych stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych (przesyłowych) na działce skarżących. W uzasadnieniu skargi podano, że w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. A. S.A. stwierdziła, że nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji i przekazała dokumenty, które nie wyczerpywały w żaden sposób wniosku skarżących. W związku z tym skarżące wystosowały jeszcze pisma z dnia 24 czerwca i 2 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na te pisma organ wskazał, że przesłana dokumentacja wyczerpuje wniosek. W odpowiedzi na skargę A. S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że do pisma z dnia 16 kwietnia 2013 r. dołączyła dokumenty związane z budową linii energetycznej, co wyczerpuje żądanie wniosku. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko A. S.A. w K., skarżące wskazały, że przekazane przez spółkę dokumenty nie wyczerpywały ich wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną i wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w ww. rozumieniu, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym uznać należy A. S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne i podlegający regulacjom u.d.i.p. Sąd podał ponadto, że w orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, według którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot, a zatem stanowią przedmiot informacji publicznej. Sąd nie podzielił argumentu spółki, że nie pozostaje ona w bezczynności z powodu udzielenia wnioskowanej informacji przy piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. Dokonując bowiem analizy przekazanej dokumentacji, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że wyczerpano żądanie wniosku. Dokumentacja ta obejmuje 4 strony kserokopii, których nie zadośćuczynią w pełni żądaniu dostępu do informacji publicznych. Dołączono np. umowę z właścicielem gruntu na udostępnienie go na czas modernizacji linii, co nie było objęte wnioskiem. Żądanie wniosku spełnia natomiast dokument zgłoszenia robót budowlanych wraz mapką modernizacji linii, lecz tylko częściowo. Nie sposób uznać, iż odpowiada to w pełni żądaniu, dotyczącego udostępnienia wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących nie tylko modernizacji lecz wybudowaniu linii energetycznej, w tym także dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowej linii energetycznej. Już sama pobieżna analiza dokumentacji zalegającej w aktach sądowych, w tym pism kierowanych przez skarżące do spółki A. wskazuje, że przedmiotowa linia wybudowana została, czy też prowadzono na ich działce prace związane z budową lub modernizacją linii od 2002 r., a przekazana została jedynie szczątkowa dokumentacja obejmująca rok 2011 r. Sąd podał, że ww. spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne i podlegający regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2013 r. w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić żądane informacje dotyczące budowy urządzeń energetycznych znajdujących się na nieruchomości skarżących albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki - udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z uwagi na powyższe, Sąd zobowiązał A. S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. Sąd uznał jednak, że bezczynność Spółki nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, bowiem nie można zarzucić jej braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżących udzielała natychmiastowej odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A. w K., reprezentowana przez r. pr. Z.J., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 232 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm., dalej "K.p.c.") w zw. art. 227 K.p.c. oraz art. 233 K.p.c. poprzez uznanie, że uczestnik nie udzielił skarżącym informacji publicznej stanowiącej realizację ich wniosku z dnia 26 lutego 2013 r., podczas gdy udzielono skarżącym informacji publicznej przez udostępnienie kserokopii dokumentacji przy piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r., przy czym uczestnik obowiązany był udostępnić tylko informacje publiczne, które posiada, co czyni nieuprawnionym twierdzenie o jedynie częściowej realizacji wniosku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym inne – poza decyzjami administracyjnymi i operatami szacunkowymi – bliżej nieokreślone dokumenty są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., podczas gdy o tym, czy dany dokument stanowi informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p., zawsze decyduje treść danego dokumentu, nie zaś jego forma, czy nazwa, co wymaga każdorazowo odrębnej analizy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieprawidłowe jest twierdzenie Sądu, iż w niniejszej sprawie jedynie częściowo zrealizowano wniosek skarżących. Skarżąca kasacyjnie spółka mogła bowiem udostępnić jedynie te informacje, które posiadała, chociażby żądanie wniosku obejmowało szerszy ich zakres. Brak jest również podstaw do przesądzenia, że wszystkie dokumenty należące do kategorii dokumentów techniczno-prawnych dotyczących budowy urządzeń elektorenergetycznych stanowią informację publiczną. O tym bowiem, czy dany dokument stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. decyduje treść danego dokumentu, nie zaś jego forma, czy nazwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.M. i R.P. wniosły o jej oddalenie i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 K.p.c. w zw. art. 227 K.p.c. oraz art. 233 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 P.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Nie mógł ich zatem naruszyć. Ponadto zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej z pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. należy przede wszystkim wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono nie tylko tę okoliczność, że przedsiębiorstwa energetyczne są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznych, ale również ustalono, jakiego rodzaju zadania mają charakter publiczny. Wskazuje się bowiem, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymieniono w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), zaś działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Podnosi się przy tym jednocześnie, że dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym spółki gazowe ze względu na znaczenie tego rodzaju działalności dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2376/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że wniosek skarżących z dnia 26 lutego 2013 r., uzupełniony pismem z dnia 24 czerwca 2013 r., dotyczył udostępnienia wszelkich decyzji oraz innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy linii elektroenergetycznych nadziemnych niskiego napięcia, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, posadowionych na działce stanowiącej ich własność. W rozpatrywanej sprawie chodziło zatem niewątpliwie o realizację zadań publicznych, tj. zajęcie nieruchomości pod budowę linii energetycznych, a więc takiego zakresu działania spółki, który dotyczy spraw publicznych, będących konsekwencją realizacji przez nią określonych zadań publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność Spółki A. S.A. w K. na gruncie rozpatrywanej sprawy polegała na tym, że organ (podmiot zobowiązany) działał w sposób odbiegający od postępowania wpisującego się w standardy budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. Należy bowiem wskazać, że w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na załatwienie wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2013 r., organ nie zareagował. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. (strona 11 akt sądowych) spółka nie udzieliła natomiast w całości informacji objętych ww. wnioskiem, ani też nie podjęła działań zmierzających do ustalenia zakresu przedmiotowego żądanych informacji (do pisma załączono jedynie kserokopie: umowy z dnia 16 października 2010 r., pisma w sprawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia 15 września 2011 r., wypisu z ewidencji gruntów i mapy modernizacji linii nN). Przede wszystkim organ nie wskazał, że nie posiada innych dokumentów dotyczących posadowienia i przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] w K. Nie wskazał również, że co prawda posiada stosowne dokumenty w tym zakresie, ale odmawia w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej ich udostępnienia z uwagi np. na określone tajemnice prawem chronione (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stan ten nie uległ zmianie również na skutek ponagleń wysyłanych przez pełnomocnika skarżących (pisma z dnia 24 czerwca 2013 r. i 2 sierpnia 2013 r.). Wbrew przy tym argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie twierdzi, że wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżących z dnia 26 lutego 2013 r. mają charakter informacji publicznych. Informacje te nie zostały bowiem przez spółkę udostępnione ani skarżącym, ani Sądowi I instancji, a zatem nie istniała możliwość ich oceny i przesądzenia ich statusu w kontekście reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena faktyczna i prawna stanu bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) zawarta w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).