I OSK 219/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1266/08 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wydaną na wniosek S.C., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Kietrz z dnia [...] listopada 1974 r. dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego J. i F. małż. C. o powierzchni 5,5 ha, położonego w K. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wymieniony organ, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że podstawą przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego małżonków C. były przepisy art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu na własność Państwa gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z tymi przepisami państwo na wniosek rolnika mogło przejąć własność gospodarstwa rolnego za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto 1. osiągnął wiek 65 lat mężczyzna i 60 lat kobieta albo 2. zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy nieruchomość, na której gospodarowali zstępni rolnika, mogła być przez niego przekazana tylko za ich zgodą. Jednakże ust. 2 art. 4 stanowił, że zgoda zstępnych nie jest wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła ich głównego źródła utrzymania. Organ ustalił następnie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Kietrz z dnia [...] listopada 1974 r. została wydana na pisemny wniosek właścicieli gospodarstwa - J.C. i jego żony F.C. We wniosku tym wskazali oni, że samodzielnie użytkują posiadane gospodarstwo. W dacie przejęcia przedmiotowych gruntów na rzecz Skarbu Państwa właściciele byli w wieku 68 i 73 lat. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa swoich rodziców S.C. stwierdził, że jest ich jedynym dzieckiem i jedynym spadkobiercą, a w 1974 r. wprawdzie pracował w szkole jako nauczyciel, lecz jednocześnie stale pomagał rodzicom w pracy na gospodarstwie rolnym, zaś dochody uzyskiwane z tego gospodarstwa stanowiły jego główne źródło utrzymania. Mając na względzie powyższe ustalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1974 r., która została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Wymienione decyzje zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.C. Zarzucił jej naruszenie art. 4 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez niewyrażenie zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego oraz naruszenie art. 7 i 11 K.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżący twierdził, że mimo iż pracował jako nauczyciel, to praca wspólnie z ojcem stanowiła jego główne źródło utrzymania. Z tego względu wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału wynika istnienie ustawowych przesłanek do przejęcia gospodarstwa J. i F. C. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Sporna jest jedynie kwestia braku zgody S.C. na przekazanie tego gospodarstwa. Z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 omawianej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wynika zamiar ustawodawcy ochrony interesów rolników stale pracujących w gospodarstwach rolnych swoich rodziców i preferowanie sytuacji, w której następuje przejście gospodarstwa pokolenia na pokolenie, albo tych, którzy zdecydowali się prowadzić to gospodarstwo, Ochrona ta nie dotyczyła członków rodziny rolnika wykonujących inny zawód. Wobec tego na przekazanie gospodarstwa rolnego małżonków J. i F. C. nie była konieczna zgoda ich syna S., który był nauczycielem i dla którego praca ta stanowiła główne źródło utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, a w sprawie nie wystąpiły żadne podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z [...] listopada 1974 r. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną S.C., wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi wniesionej do WSA, a nadto zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła następujące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), tj. art. 4 ust. 1 i 2 poprzez ich błędną wykładnię, a także niezastosowanie w sprawie wydanego na podstawie art. 8 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), a konkretnie § 2. Tym samym w sprawie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Kietrz z dnia [...] listopada 1974 r., pomimo wystąpienia przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa, w postaci obrazy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ww. ustawy, nie stwierdził nieważności wymienionej decyzji, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy przed WSA w Warszawie gdyż ten w tej sytuacji powinien uwzględnić skargę; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgromadził sprawie niezbędnych dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym istotnej kwestii, czy praca S.C. na gospodarstwie rolnym stanowiła jego głównego źródło dochodu. WSA w Warszawie przyjął bezkrytycznie ustalenia odnośnie stanu faktycznego poczynione przez organ; 4) ostatnim z zarzutów formalnych jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien w trakcie postępowania zauważyć, że S.C. nie dopuszczono do udziału w postępowaniu w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego rodziców. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podniósł, iż jest pokrzywdzony z powodu pozbawienia go możliwości nabycia gospodarstwa rolnego po rodzicach. Wskazał, że po przekazaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,5 ha gruntów, rodzice otrzymali niewielkie, nieekwiwalentne świadczenia pieniężne, a Państwo wykorzystało ich przymusowe położenie, niedołęstwo i niedoświadczenie w sprawach urzędowych i prawnych. Jednocześnie pokrzywdzony został sam skarżący, który od dziecka pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Skarżący podniósł następnie, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego rażąco naruszyła art. 4 ustawy wymienionej w zarzutach skargi kasacyjnej i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.), gdyż organ nie zastosował tego przepisu dla ustalenia czy praca skarżącego w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] listopada 1974 r. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawa w stosunku do sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której dotyczy obecnie prowadzone postępowanie. W sprawie tej organ nie rozstrzyga co do istoty sprawy, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, że przedmiotowa decyzja została wydana z kwalifikowaną, ciężką wadą przewidzianą przepisami art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.) i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (por. wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258). W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności S.C. wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa jego rodziców z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to jego zdaniem, polegało na przejęciu gospodarstwa J. i F. małż. C. bez jego zgody i bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym, to jest z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Należy jednak mieć na względzie, że w orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielony również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie następujących przesłanek: że w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny; że treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa; i że charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Wymienione warunki, trafnym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie tylko nie zostały wykazane w stosunku do przedmiotowej decyzji z dnia 6 listopada 1974 r., lecz nie stwierdzono, by decyzja ta została wydana z jakimkolwiek naruszeniem obowiązującego wówczas prawa. Z jasnego brzmienia art. 4 wymienionej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wynika, że zgoda zstępnych na przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu była potrzebna wówczas, gdy na nieruchomościach wchodzących w skład tego gospodarstwa zstępni ci gospodarują. Zgoda taka nie jest natomiast wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła ich głównego źródła utrzymania. Z pisemnych oświadczeń rodziców skarżącego znajdujących się w aktach sprawy z 1974 r. wynika, iż samodzielnie prowadzili oni przekazane gospodarstwo rolne. Skarżący natomiast pracował w tym czasie w pełnym wymiarze czasu jako nauczyciel. Jeżeli więc nawet - jak obecnie twierdzi - pomagał rodzicom w pracy na gospodarstwie rolnym, to praca ta nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania. W tej sytuacji zbędna była jego zgoda na przekazanie gospodarstwa i słusznie nie bral on udziału w postępowaniu jako strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie naruszył w szczególności § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), który wskazuje, kiedy pracę w gospodarstwie rolnym uznaje się za główne źródło utrzymania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy rolnik stale pracujący w takim gospodarstwie jednocześnie wykonywał inną pracę. Nie dotyczy on zaś sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdy skarżący - jak to zwykle występuje w stosunkach wiejskich - pomagał rodzicom w wolnym od pracy czasie w prowadzonym przez nich gospodarstwie rolnym. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała wiec żadna z przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a zaskarżony wyrok nie naruszył przepisów podanych w podstawie zaskarżenia skargą kasacyjną. Skarga ta podlega więc oddaleniu z mocy art. 184 P.p.s.a.