I OSK 2195/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik A. K. zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 229 w zw. z art. 136 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i brak właściwego zastosowania w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem została sprzedana po dniu 1 stycznia 1998 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, - przepisów postępowania, tj. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 107 § 3 kpa i w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 kpa, polegające na jednostronnym uzasadnieniu wyroku bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie wywłaszczono nieruchomość i w jakim celu, a także na oparciu rozstrzygnięcia o orzecznictwo, a nie przepisy prawa, a tym samym sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób niemożliwy do rzetelnej polemiki z uwagi na pominięcie zarzutów skarżącego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy, przytoczono treść art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazano, że a contrario, z cytowanych przepisów wynika, że skoro nie ujawniono prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r., to roszczenie o zwrot nieruchomości określone w tych przepisach przysługuje byłym właścicielom bądź ich spadkobiercom. Kluczowe znaczenie ma zatem data, kiedy działka została zbyta przez gminę na rzecz osoby trzeciej. Organ ustalił, że do zbycia doszło w dniu 14 sierpnia 1998 r., dlatego organ odwoławczy zastosował błędną interpretację powołanego wyżej art. 229, odmawiając dokonania zwrotu nieruchomości. Nie mniej ważny jest fakt, że po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zorganizowane budownictwo wielorodzinne zostało wyłączone z celów publicznych, skoro więc do sprzedaży nieruchomości, a następnie rozpoczęcia budowy doszło po wejściu w życie powołanej ustawy, to nie można twierdzić, że grunt wykorzystany został na cele publiczne. Sąd całkowicie pominął tę okoliczność. Nie można zakładać braku racjonalności ustawodawcy, który do ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadził art. 229. Jego treść jest jednoznaczna i wskazuje, że skoro podmiot korzystający z gruntu nie był w stanie uregulować statusu swojej nieruchomości do dnia [...] stycznia 1998 r., to nie ma wyłączenia roszczenia o zwrot nieruchomości. Powołany art. 229 nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego, a tym samym obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej. Istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Wykładnia omawianego art. 229, oprócz wykładni gramatycznej, wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować autonomicznie i abstrahować od podstawowych zasad Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 32). Przepis art. 229 gwarantował nienaruszalność stanu prawnego wywłaszczonych nieruchomości, ale pod jednym warunkiem - że przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem [...] stycznia 1998 r., nieruchomość musiała zostać sprzedana osobie trzeciej albo na jej rzecz powinno zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnione w księdze wieczystej. W uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, nie została przesądzona odmowa zwrotu nieruchomości, a jedynie wskazano na taką możliwość. Równie dobrze istnieje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego i umożliwienie następcom prawnym dawnych właścicieli skorzystania z drogi postępowania cywilnego w celu ustalenia, że oddanie gruntu użytkownikowi wieczystemu było nieważne z uwagi na roszczenia wynikające z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu administracyjnym w aktualnym stanie prawnym nie można uzyskać zwrotu bezprawnie wywłaszczonej nieruchomości w aktualnej sytuacji prawnej tej nieruchomości, jednak w postępowaniu administracyjnym można otworzyć drogę do zwrotu w naturze po pozytywnym zakończeniu procesu sądowego. W tej sprawie nie ma podstaw do ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony własności i roszczeń dawnych właścicieli. Przepis art. 229 w tej sprawie nie ogranicza uprawnień właścicieli działki wynikających z Konstytucji RP, a przeciwnie prawa te wzmacnia. Jasna i precyzyjna treść komentowanej normy wyklucza przy tym możliwość jej wykładni w sposób zaprezentowany przez skarżących kasacyjnie premiujących użytkownika wieczystego kosztem właścicieli, którzy na skutek przymusowego wywłaszczenia utracili jej własność przy braku realizacji celu tego wywłaszczenia. Postępowanie administracyjne a także sądowoadministracyjne nie polega na przyjmowaniu okoliczności, ale na ich ustaleniu z powołaniem na konkretne akty prawne i orzeczenia. Sąd nie miał prawa ograniczenia uzasadnienia wyroku do dwóch orzeczeń sądów administracyjnych i uchylenie się od oceny wniosku skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, zawiera tezy z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i nie odnosi się w sposób merytoryczny do zarzutu skarżącego. Szczegółowa analiza argumentów skarżącego przez Sąd powinna skutkować co najmniej zbadaniem podstaw faktycznych i prawnych przeprowadzonego wywłaszczenia oraz zasadności stosowania art. 229 w tej sprawie, czego zabrakło. Brak podstawowych ustaleń w zakresie celowości i podstaw wywłaszczenia uniemożliwia dokonanie oceny, czy do wywłaszczenia doszło zgodnie z przepisami, a także czy nieruchomość w chwili obecnej można uznać za zbędną w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena zbędności nieruchomości przejętych musi zostać bowiem dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także w kontekście celów określonych w tych aktach i w indywidualnych aktach przejęcia nieruchomości. Jeśli konkretny akt prawny nie określał celu przejęcia, oceny tej trzeba dokonać na podstawie treści aktu prawnego stanowiącego podstawę przejęcia nieruchomości. W decyzji zawarte są natomiast ogólne stwierdzenia niepozwalające na pełne przytoczenie stanu faktycznego sprawy, pomimo że organ zobligowany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący ma prawo uzyskać od właściwego organu a następnie od Sądu uzasadnienie wydanych orzeczeń, które powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem z wyjaśnieniem adekwatnym do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie musi być zgodne z ogólnie przyjętymi wymaganiami metodologicznej poprawności, cechować się powinno logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.] nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Cytowany przepis znajduje zastosowanie tylko w sytuacji w nim opisanej, jeżeli miała ona miejsce przed dniem [...] stycznia 1998 r. Tymczasem, w niniejszej sprawie sprzedaż nieruchomości, której zwrotu organy odmówiły skarżącemu kasacyjnie, nastąpiła aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1998 r., czyli po dniu [...] stycznia 1998 r. Powołany art. 229 nie ma więc w niniejszej sprawie zastosowania, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Odmowa zwrotu nieruchomości została bowiem orzeczona ze względu na to, że w chwili rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji, nieruchomość ta – jak zostało to ustalone w postępowaniu administracyjnym - nie stanowiła już własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej wnioskowanie a contrario wobec powołanego art. 229 nie ma więc żadnego znaczenia, skoro nieprzysługiwanie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego wyklucza orzekanie o zwrocie tego prawa ze względu na jego przysługiwanie osobom trzecim. Jeżeli bowiem prawo własności nieruchomości nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o jego zwrocie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ponieważ skutkiem orzeczenia o zwrocie byłoby pozbawienie tego prawa osoby trzeciej bez podstawy prawnej. Potwierdza to również art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z którego wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Cytowany przepis wyraźnie wskazuje na dopuszczalność orzekania o zwrocie nieruchomości tylko wtedy, gdy nieruchomość ta stanowi w chwili orzekania o zwrocie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niezasadne są również zarzuty naruszenia - powołanych w skardze kasacyjnej - przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd jednoznacznie wskazał i wyjaśnił przyczynę odmowy zwrotu nieruchomości, którą wyżej omówiono. Wbrew motywom zarzutu kasacyjnego Sąd określił również, na jakiej podstawie prawnej nieruchomość została przejęta w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa, tj. na podstawie art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159). W uzasadnieniu wyroku wskazano także cel przejęcia, tj. utworzenie obszaru urbanizacyjnego. Jeżeli natomiast nie wszystkie zarzuty skarżącego zostały przez Sąd pierwszej instancji rozważone w sposób przez niego oczekiwany, to i tak nie miało to znaczenia w sprawie, ponieważ stopień wnikliwości rozpatrzenia tych zarzutów w żaden sposób nie usuwa zaistniałej w sprawie przeszkody do zwrotu nieruchomości, którą jest pozostawanie jej własnością osób trzecich. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.