I OSK 2196/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 73/19 w sprawie ze skargi E. i T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów: I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], III. zasądza od [...] o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz E. i T. Z. solidarnie kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 73/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. i T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] – miasto. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w dniu [...] marca 2018 r. skarżący wystąpili z wnioskiem do Starosty [...] o aktualizację użytku i przeprowadzenie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla wskazanej wyżej działki nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] orzekł o odmowie dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki gruntu ze względu na to, że działka ta została utwardzona i nie jest uprawiana rolniczo, stanowi drogę dojazdową i miejsce postojowe dla samochodów. Zmiana przeznaczenia działki rolnej wymaga wyłączenia z produkcji rolnej w trybie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz uiszczenia z tego tytułu opłaty. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącychc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. wskazując m.in., że przedmiotowy grunt stracił charakter gruntu rolnego ze względu na utwardzenie go żwirem i kamieniem, stanowiąc w wyniku tego drogę dojazdową, a wzdłuż nieruchomości znajduje się rów odwadniający. Obecnie działka jest użytkowana jako dojazd do nieruchomości oraz miejsce postojowe dla samochodów. Nie ulega więc wątpliwości, że stan faktyczny tej działki jest odmienny niż ten ujawniony na mapie klasyfikacyjnej oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zmiana faktycznego zagospodarowania działki wymaga w pierwszej kolejności aktualizacji użytku gruntowego ujawnionego na działce, gdyż działka w obecnym stanie zagospodarowania nie stanowi już użytku gruntowego "łąki trwałe". Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Organ odwoławczy wskazał, że skoro działka nie stanowi już w obecnym stanie faktycznym "łąk trwałych", lecz teren zagospodarowany jest na inne cele, to działka nie jest już gruntem rolnym (nie służy już produkcji rolnej), a zatem nie może podlegać gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - gleboznawczej klasyfikacji gruntów podlegają tylko grunty rolne i leśne. W konsekwencji, grunt który utracił charakter gruntu rolnego nie podlega gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stan faktyczny użytkowania przedmiotowej działki, w szczególności jej zagospodarowanie - utwardzenie kamieniem, w ocenie organu odwoławczego, uniemożliwiło przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych głównie poprzez brak możliwości zbadania górnej warstwy profilu glebowego, jej uziarnienia oraz pozostałych jej cech genetycznych i morfologicznych oraz brak możliwości ustalenia rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych. Wykonanie tych czynności w głównej mierze determinuje określenie klasy badanego gruntu. Utwardzenie działki i urządzenie parkingu wykluczyło możliwość przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie. Obecna sytuacja jest wyłącznym rezultatem działań właściciela i skoro z tego powodu nie ma możliwości rolniczego wykorzystania działki to za niezasadne uznać należało żądanie obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych. Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przedmiotowa działka nie ma obecnie charakteru rolnego (ani leśnego), dlatego należy uznać, że skoro brak możliwości rolniczego wykorzystania działki powstał na skutek działań skarżących, to nie mogą oni obecnie żądać obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych. Wprawdzie nawiezienie na nieruchomość żwiru i kamienia nie stanowi działania nieodwracalnego, które w sposób trwały wpływałoby na klasę bonitacyjną gruntu, jednak obecnie działka nie ma ani rolnego ani leśnego charakteru. Słusznie więc wywodzą organy, powołując się na art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, że przedmiotowa działka nie może zostać objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów, ponieważ klasyfikacją taką mogą być objęte jedynie grunty rolne i leśne. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie: - art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej ppsa, przez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa, i w konsekwencji wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegające na oddaleniu skargi oraz na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz z istotnym naruszeniem zasad postępowania w tym z naruszeniem regulacji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także prowadzenie postępowanie w sposób niebudzący zaufania do obywateli, - art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), przez przyjęcie błędnej wykładni definicji gruntu rolnego przyjmując, że gruntem rolnym jest jedynie grunt wykorzystywany rolniczo w sposób powierzchniowy przez co w konsekwencji odmówiono przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu, podczas gdy grunt ma charakter rolny i klasyfikacja powinna zostać przeprowadzona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołany przepis stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. W rozpatrywanej sprawie wnioskowana do przeprowadzenia zmiany użytku gruntowego i gleboznawczej klasyfikacji gruntów działka nr [...] stanowi - według ewidencji gruntów i budynków - użytek gruntowy oznaczony symbolem "ŁIII", tj. łąki trwałe trzecia klasa bonitacyjna, co według § 68 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) oznacza rodzaj użytku rolnego w ramach gruntu rolnego. Organy administracji i Sąd I instancji uznały, że przedmiotowa działka gruntu nie stanowi już gruntu rolnego wskutek utwardzenia jej powierzchni żwirem i kamieniem. Nie wskazały jednak, z jakiej podstawy prawnej wynika dopuszczalność uznania ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków rodzaju użytku gruntowego za nie mający żadnego znaczenia, zwłaszcza w kontekście art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wskazany przez organy i Sąd I instancji załącznik nr 6 do powołanego wyżej rozporządzenia określa jedynie cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Powołanie się na treść tego załącznika nie jest jednak wystarczające do skutecznego prawnie zakwestionowania ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego bez zmiany tego użytku we właściwej procedurze określonej przepisami obowiązującego prawa. Samo więc powołanie się przez organy i Sąd I instancji na ten załącznik nie spowodowało zmiany użytku gruntowego przedmiotowej działki gruntu, skoro nie dokonano tego we właściwej procedurze zmiany użytku gruntowego. Należy przy tym podkreślić, że we wniosku złożonym do Starosty [...] w dniu [...] marca 2018 r. skarżący zawnioskowali nie tylko o przeprowadzenie ponownej gleboznaczej klasyfikacji, ale także o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji użytku dla działki nr [...], do czego ani organy administracji, ani Sąd I instancji w żaden sposób się nie ustosunkowali. W tym kontekście pozostaje do wyjaśnienia, czy na przedmiotowej działce gruntu doszło do zmiany sposobu korzystania z niej powodującej zmianę użytku gruntowego i w konsekwencji wykonanie albo zaniechanie wykonania przez właściciela ustawowego obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającego na zgłoszeniu Staroście [...] zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (w tym danych dotyczących rodzaju użytku gruntowego), w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian oraz dopuszczalności zastosowania w sprawie procedury określonej w art. 22 ust. 3 pkt 1 albo procedury określonej w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za niezrozumiałe należy natomiast ocenić stwierdzenie organu odwoławczego, że przedstawiona przez skarżącego wstępna analiza gleby została sporządzona przez klasyfikatora, który nie został upoważniony przez starostę do przeprowadzenia klasyfikacji i przez fakt, że nie stanowi operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opinia ta nie stanowi projektu ustalenia klasyfikacji w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skarżący właśnie w taki sposób usiłował wykazać konieczność powołania przez starostę klasyfikatora w celu sporządzenia dokumentacji spełniającej wymagania rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.