I OSK 2217/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1113/21 w sprawie ze skargi G.O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. I SA/Wa 1113/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.O. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: a) Przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j. z dnia 2017.11.28 - dalej zwaną S.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j. z dnia 2021.04.2 - dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania nadzwyczajnego zakończonego wydaniem orzeczenia w przedmiocie tzw. nieaktu gdyż w dacie wydania skarżonego orzeczenia Ministra decyzja Naczelnika Gminy M. nie może być uznana za wydaną, a jedynie sporządzoną i do dnia dzisiejszego nie została prawidłowo i skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, nie nosi zatem cech decyzji ostatecznej, b) Przepisu art. 1 § 1 i 2 S.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1,107 § 1 i 3 k.p.a, w zw. z przepisami art. 109 i art. 110 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 i 158 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy sprawa administracyjna w której wydany został akt administracyjny będący przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie została załatwiona gdyż organ administracyjny (Naczelnik) poprzestał jedynie na spełnieniu wymogów formalnych z przepisu art. 107 § 1 k.p.a. i nie doręczył decyzji stronie, a tym samym sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy i wskazujący na to, że Sąd nie zbadał całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy orzeczenie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11 w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegającym na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał uznać za prawidłowy; c) Przepisu art. 1 § 1 i 2 S.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż organ II instancji w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego zaś sąd meriti w zasadzie ograniczył się do podzielenia stanowiska organu administracji II instancji, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynika sprawy, tj.: przepisu art. 1 § 1 i 2 S.a. w zw. p.p.s.a przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 oraz art. 57 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. 1989.24.133 tj. z dnia 1989.04.27 - dalej "ustawa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 110 k.p.a., poprzez błędna wykładnię i wadliwe przyjęcie, że pomimo stwierdzenia przez Ministra braku wniosku o którym mowa w ww. przepisach nie stwierdził wydania orzeczenia Naczelnika z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy wniosek rolnika był warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem decyzja wydana w takim postępowaniu rażąco narusza prawo i jest nieważna; W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości skarżonego ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy w całości do jej ponownego rozpoznania; 2. uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] listopada 2020 roku, nr [...], na postawie przepisu art. 135 p.p.s.a; 3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a.; 4. zasądzenie na rzecz pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu w postępowaniu przed tut. Sądem, nieopłaconej ani w części ani w całości, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelnik Gminy w M. (Naczelnik) decyzją z [...] grudnia 1989 r. orzekł o przejęciu w zamian za rentę na własność Państwa z gospodarstwa rolnego o pow. 1,83 ha, stanowiącego własność Z.O., działki oznaczonej nr [...] o pow. 1,57 ha, położonej we wsi M. (obecnie w województwie małopolskim, w powiecie krakowskim, w gminie M.). Z przekazanego gospodarstwa wyłączona została, na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy działka nr [...] o pow. 0,26 ha wraz z zabudowaniami. Wnioskiem z 25 września 2017 r. G.O., będąca następcą prawnym Z.O., wystąpiła do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika. Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem wydano ją wbrew woli byłej właścicielki, która nigdy nie występowała z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa na własność Państwa. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni kwestionowana decyzja Naczelnika nigdy nie została doręczona Z.O., co spowodowane było zmianą miejsca jej zamieszkania, dlatego też decyzja ta nie została zakwestionowana przez byłą właścicielkę. Minister decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z [...] grudnia 1989 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w aktach sprawy brak jest wniosku Z.O. skierowanego do Urzędu Gminy M., w którym wyraziłaby ona wolę przekazania swojego gospodarstwa na własność Państwa za rentę. Jednakże w przypadku postępowań zakończonych rozstrzygnięciami wydanymi kilkadziesiąt lat temu akta te są często niepełne i brak możliwości odnalezienia wniosku nie może prowadzić do stwierdzenia, że wniosek taki w ogóle nie istniał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił argumentację organu. Przechodząc do oceny zarzutów objętych punktem 1a i b petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie Minister, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo przyjęli, że przedmiotowa decyzja doręczona została Skarżącej i weszła do obrotu prawnego (a organ był nią związany na zasadzie art. 110 k.p.a.). Sąd kasacyjny wskazuje, że fakt doręczenia decyzji poprzednicze prawnej Skarżącej potwierdza wprost treść decyzji ZUS z 11 kwietnia 1990 r. W punkcie 10 tejże decyzji wskazano, że wnioskodawczyni, Z.O., nadesłała organowi rentowemu równocześnie z wnioskiem dokument o przekazaniu gospodarstwa i wobec tego organ rentowy podejmując się wypłaty świadczenia przesłał przekazem pocztowym należność za okres od 19 grudnia 1989 r. Świadczenie rentowe zostało przyznane Z.O. od 19 grudnia 1989 r. (data, w której stała się ostateczna decyzja o przejęciu gospodarstwa). Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, wnioskodawczyni musiała dysponować decyzją Naczelnika. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z pisma KRUS Oddział Regionalny w Krakowie z 8 października 2020 r., egzemplarz decyzji Naczelnika znajdował się w jej zasobach, co również potwierdza fakt jej dołączenia przez poprzedniczkę prawną Skarżącej do wniosku o wypłatę świadczenia. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, decyzja Naczelnika stała się podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki [...] o pow. 1,5722 ha do ewidencji gruntów prowadzonej przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego – dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa. Sąd kasacyjny podkreśla, że Skarżąca nie odniosła się w skardze kasacyjnej do powyższych dowodów, nie wykazała również w żaden sposób, by pogląd Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego fakt doręczenia decyzji Naczelnika poprzedniczce prawnej Skarżącej potwierdza decyzja ZUS, był nieprawidłowy czy też by naruszał zasady logicznego myślenia i doświadczenia życiowego. Skarżąca kwestionując fakt doręczenia decyzji jej matce przywołuje argumentację dotyczącą zmiany jej miejsca zamieszkania oraz fakt wdania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku znajdującego się w M. Nawet jeżeli matka Skarżącej zmieniała miejsce zamieszkania a jej dom przeznaczony był do rozbiórki, to jednak bez wątpienia otrzymała decyzję Naczelnika, gdyż złożyła ją do organu rentowego. Wbrew stanowisku Skarżącej nie można zatem uznać, by organ nadzoru naruszył wskazane przez nią przepisy postępowania uznając, że decyzja Naczelnika została doręczona poprzedniczce prawnej Skarżącej. W konsekwencji, niezasadne są argumenty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że decyzja Naczelnika nie może być uznana za istniejący akt administracyjny, co oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności nie powinno się było toczyć, organy zaś obowiązane były do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1a i b petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej rozważań dotyczących zasady pierwszeństwa postępowania odwoławczego, wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wskazać należy, że są one zupełnie niezrozumiałe. Minister nie działał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy tylko jako organ nadzoru, prowadzący postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Zatem argumentacja Skarżącej kwestionująca działanie Ministra jako organu drugiej instancji, objęta punktem 1.c. petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadna. Analizując zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, iż Skarżąca kwestionuje stanowisko organu nadzoru podzielone przez Sąd Wojewódzki, w świetle którego jej matka złożyła wniosek o przekazanie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, a nie tylko miała taki zamiar. Stanowisko takie Skarżąca wywodzi z braku wniosku w aktach sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że decyzja Naczelnika została wydana 27 lat przed datą złożenia przez Skarżącą wniosku o stwierdzenia postępowania nadzorczego. Zatem sam brak tego wniosku w aktach sprawy nie świadczy o tym, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika z [...] grudnia 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd kasacyjny wskazuje, że w podobnych sprawach zapadłych na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika w aktach administracyjnych wcale nie musi oznaczać, że wniosek taki nie został złożony. Organ nadzoru powinien bowiem brać pod uwagę inne okoliczności konkretnej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m.in. w tym, że decyzja o przejęciu gospodarstwa nie była przez nią kwestionowana, wniosek o stwierdzenie nieważności został zaś złożony po wielu latach od jej wydania, a więc akta po takim czasie mogą być już niepełne, chociażby na skutek poważnych przekształceń organizacyjno - ustrojowych aparatu administracji publicznej po 1989 r. (por. m.in. wyroki NSA z 25 marca 2025 r., I OSK 492/22, 8 marca 2016 r., I OSK 1488/14, 17 września 2008 r., I OSK 912/07, 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13). W analizowanej sprawie organ nadzoru uznając, że fakt nieodnalezienia wniosku nie potwierdza, że nie został on złożony, przywołał treść wniosku poprzedniczki prawnej Skarżącej o rentę inwalidzką z 17 lutego 1987 r., w którym wskazane zostało, że zamierza ona posiadane gospodarstwo przekazać Skarbowi Państwa, pozostawiając działkę o powierzchni 0,30 ha, jak również treść decyzji Naczelnika, z której wynika, że poprzedniczka prawna Skarżącej złożyła wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że treść wniosku o rentę inwalidzką koresponduje z treścią punktu 2 decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1989 r., zgodnie z którym pozostawiono na własność Z.O. działkę nr [...] o powierzchni 0,26 ha wraz z zabudowaniami. Sąd Wojewódzki słusznie odwołał się do powyższych dokumentów jako potwierdzających fakt złożenia przez poprzedniczkę prawną Skarżącej wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Słusznie również zwrócił uwagę, że była właścicielka gospodarstwa rolnego przez wiele lat nie zakwestionowała przejęcia jej gospodarstwa na rzecz Państwa. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że poprzedniczka prawna Skarżącej zmarła w 2013 r., co oznacza, że przez okres 24 lat nie zakwestionowała prawidłowości decyzji Naczelnika. Przeczy to tezie Skarżącej, że jej matka nie zgadzała się z przejęciem nieruchomości. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w sprawach toczących się w trybie nieważnościowym, w których przedmiotem są orzeczenia wydawane kilkadziesiąt lat temu, często możliwości zebrania materiału dowodowego ograniczają się do dokumentacji zawartej w archiwalnych aktach administracyjnych. W takim przypadku organ nadzoru może dokonać kontroli orzeczenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie tych dowodów. Zatem, aby strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności orzeczenia mogła osiągnąć pożądany przez siebie skutek, to przede wszystkim ona musi dążyć do wykazania, że kwestionowane orzeczenie jest obciążone wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, ponieważ została wydana w innych okolicznościach niż wskazane w jej uzasadnieniu. W takim wypadku żądający stwierdzenia nieważności powinien przedstawić na tą okoliczność stosowne wnioski dowodowe. Jeżeli dowody te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wówczas organ powinien je przeprowadzić. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma latami), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. W analizowanej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że brak jest podstaw dla przyjęcia, że decyzja Naczelnika rażąco narusza art. 52 ustawy, zgodnie z którym w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, oceniony z uwzględnieniem wytycznych wynikających z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie potwierdził stanowiska Skarżącej, że jej matka nie złożyła wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Przywołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 57 ustawy składał się w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dwóch jednostek redakcyjnych. Skarżąca ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie sprecyzowała, jaka jednostka redakcyjna art. 57 została naruszona poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. W konsekwencji, w tym zakresie, zarzut uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do przywołanego przez Skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r. I OSK 1214/11 zwrócić należy uwagę, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych odstąpiono od przedstawionego w nim stanowiska, podkreślając znaczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, która wyłącza możliwość wyeliminowania decyzji z obrotu w razie braku dowodów potwierdzających zaistnienie wady rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 25 marca 2025 r., I OSK 492/22, 28 maja 2019 r., I OSK 1760/17). Podsumowując stwierdzić należy, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07). Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego np. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), gdzie wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Warto podnieść, że także Trybunał w powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. wskazał na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi Skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).