I OSK 1488/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2405/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2405/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1978 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] przejął na własność Państwa część gospodarstwa rolnego, obejmującego działkę nr [...] o powierzchni 0,3076 ha, stanowiącej wówczas własność H. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy [...] wystąpił jej następca prawny B. K. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. B. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., podnosząc, iż przejęcie nieruchomości odbyło się bez wniosku byłej właścicielki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na upływ czasu mogła nie zachować się całość akt archiwalnych postępowania zakończonego decyzją o przejęciu nieruchomości. Wskazał, iż wobec tego, z braku w aktach sprawy wniosku właścicielki nieruchomości nie można wywodzić braku legalizmu w działaniu organu. W jego ocenie nie można wykluczyć, że wniosek został złożony, lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych albo nie został zgłoszony w przewidzianej przepisami formie. Zdaniem organu o fakcie złożenia wniosku przez H. K. mają świadczyć następujące dowody i okoliczności: formularz opatrzony nagłówkiem "wniosek", w którym urzędnik Gminy [...] stwierdza, że H. K. "wyraża zgodę na przejęcie nieruchomości, ale odmawia podpisu"; pismo Urzędu Gminy w [...] skierowane do Urzędu Wojewódzkiego informujące o tym, że 23 osoby (w tym H. K.) pobrały wyliczoną należność uprzednio podpisując wniosek o sprzedaż ziemi i nie wnosili odwołań. Od powyższej decyzji B. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że H. K. nie wystąpiła z wnioskiem o przejęcie nieruchomości a w związku z tym zaszła przesłanka nieważności postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i umotywował przyczyny, z powodu których nie można stwierdzić nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1978 r. Sąd wskazał, że w przypadku art. 156 § 1 k.p.a., by móc stwierdzić nieważność decyzji, wadliwość musi być oczywista. Sąd wskazał, że od czasu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] upłynęło 30 lat, wobec czego część dokumentów mogła ulec zniszczeniu lub się nie zachować, a o ich istnieniu i treści świadczą inne zachowane dokumenty oraz fakt niekwestionowania pewnych działań o znaczeniu prawnym przez stronę. Stwierdził, że niekompletne akta nie przesądzają, że wniosku nie było. Sąd wskazał, że w piśmie z 1982 r., w którym H. K. zwróciła się do Urzędu Gminy w [...] o zwrot przedmiotowej działki gruntu z uwagi na to, że działka jest jej potrzebna "do wyżywienia krów", nie wskazała jako przyczyny zwrotu działki faktu niezłożenia wniosku o przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa. Ponadto H. K. nie kwestionowała faktu wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Sąd podał następnie, że z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie określa w jakiej formie miał być złożony wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa, w związku z czym wniosek mógł być złożony ustnie. Sąd wskazał też, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa uznać należy za zgodne z wolą właściciela, skoro nie kwestionował zasadności przejęcia tego gospodarstwa. B. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, w efekcie czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ ją wydający przekroczył granice swobodnej oceny dowodów w wyniku dokonania tej oceny w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki i, w efekcie, błędnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, że H. K. wystąpiła z wnioskiem o przejęcie na własność Państwa stanowiącej jej własność nieruchomości; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (w brzmieniu obowiązującym na dzień 14 października 1978 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, w efekcie czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ ją wydający bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu bez wymaganego wniosku strony i przez to rażąco naruszającej art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, c) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał zaś, że Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, ponieważ organ ją wydający bezzasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu bez wymaganego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te, wbrew twierdzeniom strony, opierały się de facto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wśród zarzutów wskazano bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (w brzmieniu obowiązującym na dzień 14 października 1978 r.) oraz art. 151 p.p.s.a. W istocie zatem obie podstawy kasacyjne zostały ze sobą powiązane. Sprawa będąca przedmiotem analizy była prowadzona w trybie postępowania nieważnościowego, bo dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1978 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne części (0,3076 ha) gospodarstwa rolnego, stanowiącego wówczas własność H. K. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. W ust. 1 ww. przepis wskazywał, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, iż gospodarstwo rolne może być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, chociaż w aktach sprawy z 1978 r. nie można było odnaleźć wniosku właścicielki o przejęcie nieruchomości, to jednak okoliczność ta nie oznacza rażącego naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten podzielił Sąd I instancji i również Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do takiego stanowiska. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na szczególne cechy postępowania nieważnościowego. Dotyczy ono bowiem decyzji, która niejednokrotnie pozostaje w obrocie prawnym od wielu dziesiątków lat i wywołuje przez to określone, nieraz dalekosiężne skutki. Decyzja taka - zgodnie art. 16 k.p.a. - korzysta przy tym z domniemania legalności. Zatem dopiero w przypadku, gdy okaże się, iż ewidentnie, w sposób oczywisty i niedwuznaczny, decyzja administracyjna narusza prawo, to w sytuacji, gdy skutek takiego naruszenia jest poważny ze względu na jego społeczne i gospodarcze skutki, można w takim przypadku mówić o naruszeniu prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie tej przesłanki w dalszej kolejności uzasadnia wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy podkreślić należy, że nie zostało w niej istotnie w sposób w pełni przekonywujący dowiedzione, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem wskazywanego przez stronę art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Sam fakt, że w aktach sprawy z 1978 r. nie odnaleziono inicjującego postępowanie wniosku byłej właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego, nie mógł jeszcze dowodzić, że wniosek taki nie został wniesiony. Co istotne kwestionowana decyzja nie była przez zainteresowaną zaskarżona, co oznacza, że ówczesna właścicielka gospodarstwa zgadzała się z jej treścią. Wydanie decyzji poprzedzał protokół szacunkowy przejmowanego gospodarstwa, a w punkcie trzecim decyzji jako kwotę za przejęcie nieruchomości wskazano 7.123 zł z tytułu należnych spłat, którą H. K. pobrała. Wprawdzie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. B. K. podał, że H. K. nigdy nie występowała ze stosownym wnioskiem o wykupienie nieruchomości przez Skarb Państwa, ale znamienne jest to, że wniosek nieważnościowy złożony został w sprawie dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od dnia wydania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego. Trudno zatem odnieść się obecnie do słuszności jego twierdzeń. Podkreślić również należy, iż już z pisma H. K. z dnia 8 marca 1982 r. "o zwrot ziemi" wynika, że ówczesna właścicielka zdawała sobie sprawę z przejęcie wcześniej jej gospodarstwa lecz w 1982 r. "ziemia była jej potrzebna do wyżywienia krów". Z kolei z oświadczenia S. K. z dnia 5 listopada 1990 r. wynika, że "pobrał pieniądze aby nie przepadły" (za przejęte gospodarstwo rolne). Z pisma z dnia 21 lutego 2007 r. o "zwrot nieruchomości", które złożone zostało m. in. przez B. K. wynika, że "Matka bardzo przeżywała fakt jej odebrania i otrzymane pieniądze traktowała jako jałmużnę". A zatem poprzedniczka prawna skarżącego zdawała sobie sprawę z przejęcia nieruchomości rolnych i w owym czasie godziła się na to. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również formularz opatrzony nagłówkiem "wniosek", w którym urzędnik Gminy [...] stwierdza, że H. K. "wyraża zgodę na przejęcie nieruchomości, ale odmawia podpisu". Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wielokrotnie (w analogicznych sprawach) zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika nie musi wcale oznaczać, że taki wniosek nie został złożony. Organ winien także brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m. in. tym, że strona kwestionowanej obecnie w trybie nieważnościowym decyzji nie zaskarżyła jej odwołaniem, a sam wniosek nieważnościowy został złożony po upływie bardzo znaczącego okresu czasu. Zresztą to ostatnie zagadnienie również było niejednokrotnie interpretowane w ten sposób, że ponieważ na skutek upływu tak dużego okresu czasu akta postępowań są często niepełne, to okoliczność ta - przy braku dowodów przeciwnych - nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13, 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10, 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 912/07 i WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 156/14). Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. W zaistniałych w sprawie okolicznościach nie można uznać, że skoro wniosek przedmiotowy nie został fizycznie odnaleziony to okoliczność ta sama w sobie stanowi o tym, iż decyzja z 1978 r. została wydana bez takiego wniosku, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych rozważań wynika, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji w zaistniałym stanie rzeczy zasadnie skargę oddalił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.