I OSK 2232/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Po 992/21 w sprawie ze skargi A. A., B. B. i C. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 października 2021 r. nr SN-III.7515.1.45.2021.4 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Po 992/21 uchylił zaskarżoną przez A. A., B. B. i C. C. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 października 2021 r. nr SN-III.7515.1.45.2021.4 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości oraz decyzję Starosty Poznańskiego z 13 lipca 2021 r. nr GN.7221-20-[...]9/07 w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na wniosek A. A., B. B. i C. C., złożony 28 grudnia 1999 r. do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, wszczęto postępowanie o zwrot nieruchomości, położonych w Poznaniu, na os. X., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...]. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 30 października 2007 r. wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu, na os. X. oznaczonych m.in. jako działki nr [1]/2, [1]/3 i [2]/10. Starosta Poznański decyzją z 13 lipca 2021 r. nr GN.7221-2-[...]9/07: I. zwrócił na rzecz B. B. w 91/144 części, A. A. w 31/144 części oraz C. C. w 22/144 części, nieruchomości położonej w Poznaniu, w rejonie ul. Y., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [2]/10, arkusz mapy [...], obręb [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [3], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań-[...] w Poznaniu; II. odmówił zwrotu na rzecz B. B., A. A. oraz C. C., nieruchomości położonych w Poznaniu, w rejonie ul. Y.: – oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [1]/2, arkusz mapy [...], obręb [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [4], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań-[...] w Poznaniu, – oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [1]/3, arkusz mapy [...], obręb [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [5], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań-[...] w Poznaniu. Jednocześnie, Starosta Poznański zobowiązał B. B. do zwrotu na rzecz Miasta Poznania kwoty 478,41 zł, A. A. – do zwrotu kwoty 162,97 zł oraz C. C. – do zwrotu kwoty 115,66 zł, co stanowi łącznie kwotę 757,04 zł. Starosta uznał, że w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [1]/2, [1]/3 i [2]/10 przesłanki zwrotu istnieją jedynie wobec działki nr [2]/10. Starosta stwierdził, powołując się na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 1 października 2018 r. znak SN-III.7515.1.72.2016.3, że nieruchomość ta (działka nr [2]/10) przeznaczona była pod budowę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz pod zwiększenie zagęszczenia intensywności zabudowy mieszkaniowej w ramach przyszłej "[...] osiedla [...]". Realizacja celu wywłaszczenia nigdy nie nastąpiła, a powstałe na nieruchomości zieleń i chodnik nie zostały uznane za realizację celu wywłaszczenia. Z kolei, w ocenie organu, obecne działki nr [1]/2 i nr [1]/3 zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Na działce nr [1]/2 częściowo powstała szkoła [...] (obecnie [...]) oraz urządzono zieleń, a działka nr [1]/3 stanowi fragment drogi wewnętrznej oraz ciągów pieszych wraz z zielenią i drzewami. Jednocześnie, na obu działkach znajdują się fragmenty sieci wodociągowych, energetycznych i cieplnych, które służą obsłudze osiedla. A. A., B. B. i C. C. wnieśli odwołanie od pkt II powyższej decyzji, dotyczącego odmowy zwrotu działek nr [1]/2 i nr [1]/3. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 12 października 2021 r nr SN-III.7515.1.45.2021.4 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obecne działki nr [1]/2 i nr [1]/3 zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Jednocześnie zaznaczył, że organ II instancji podjął próbę doprecyzowania celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego zespołu A "[...]" w Poznaniu na obecnych działkach nr [1]/2 i nr [1]/3. Organ odwołał się do decyzji z 14 marca 1967 r. nr 441/MPO/36/67, w której ustalono lokalizację szczegółową Osiedla Mieszkaniowego "Spółdzielnia [...]" na terenie położonym w Poznaniu - [...] ul. Z. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że działka nr [1]/2 znajdowała się na obszarze oznaczonym jako teren szkoły, położony w granicach osiedla A3 (osiedle X.). W ocenie Wojewody, organ I instancji precyzyjnie ustalił cel wywłaszczenia oraz prawidłowo przesądził o zrealizowaniu tego celu na obecnych działkach nr [1]/2 i nr [1]/3. Według Wojewody, świadczy o tym dokumentacja zgromadzona w aktach organu I instancji, a także dodatkowe materiały pozyskane przez organ II instancji ze sprawy zwrotowej, która była już przedmiotem orzeczenia sądu (wyr. WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 765/20). Wojewoda uznał za nieprawidłowe założenie skarżących, że z pierwotnej działki nr [1] o pow. 6 289 m2 planowano przeznaczyć na wskazane inwestycje około 2 800 m2. Organ II instancji potwierdził, że decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z lutego 1971 r. nr 441/MPO/9/71 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji nie utraciła mocy obowiązującej. A. A., B. B. i C. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 października 2021 r. Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna. Jak podkreślił Sąd I instancji, w umowie sprzedaży z 8 stycznia 1972 r., zawartej w formie aktu notarialnego, rep. A. I nr [...], D. D., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik E. E., F. F., C. C. i G. G., przeniósł na Skarb Państwa – Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania własność nieruchomości położonych w Poznaniu, obręb [...], objętych księgami wieczystymi – [...], tom V, [...], tom VIII, wykaz [...], [...] i [...]. Jak wynika z powyższego dokumentu, wskazana umowa sprzedaży została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Okoliczności te, podobnie jak określenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Sąd I instancji nie znalazł powodów także do podważenia w tym zakresie ustaleń organów administracji publicznej, uznał więc je za bezsporne. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu, czy na wywłaszczonych działkach nr [1]/2 i nr [1]/3 został zrealizowany cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia. Sąd I instancji uznał, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i nie oceniły prawidłowo zebranego, obszernego materiału dowodowego. Sąd I instancji zauważył, że już w decyzji z 17 grudnia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski, uchylając decyzję Starosty Poznańskiego z 11 kwietnia 2013 r., stwierdził, że organ I instancji, odmawiając zwrotu działek nr [1]/2 i nr [1]/3, wskazał, że na ich obszarze miała miejsce realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy szkoły, infrastruktury technicznej osiedla i chodnika. W ocenie Wojewody pogląd ten nie był wystarczająco uzasadniony. Wojewoda powołał się na decyzję z 25 lutego 1971 r., zatwierdzającą plan realizacyjny i opinię przewidującą zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej i stwierdził, że nie wynika z nich taki cel. Aby ustalić cel wywłaszczenia działek nr [1]/2 i nr [1]/3, Wojewoda polecił organowi I instancji pozyskanie do akt kolorowego planu realizacyjnego (czytelnego i wyraźnego, z wykreślonymi na zielono granicami ABCDE) oraz kolorowej planszy realizacyjnej (stanowiącej koncepcję podstawową [...] [...]), obrazującej jednocześnie granice przeznaczone pod [...] oraz teren przeznaczony pod zagęszczenie. Jeśli okazałoby się, że granice tych planów nie obejmują działek o numerach [1]/2 i [1]/3, Wojewoda nakazał Staroście ustalenie przeznaczenia tych działek w oparciu o inne dokumenty, w tym o decyzję z 18 marca 1967 r. o pozwoleniu na budowę szkoły. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, Starosta Poznański po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, odmawiając ponownie zwrotu działek nr [1]/2 i nr [1]/3, w decyzji z 13 lipca 2021 r. w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, co następnie zaaprobował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Mimo, że granice tych planów nie obejmują na pewno działki nr [1]/2 i prawdopodobnie nr [1]/3, w ocenie Wojewody organ I instancji precyzyjnie ustalił cel wywłaszczenia oraz prawidłowo przesądził o zrealizowaniu tego celu na obecnych działkach nr [1]/2 i nr [1]/3. Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do faktu, że budowa szkoły została zrealizowana w latach 1967-1969, a więc przed terminem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z 8 stycznia 1972 r. Budowa szkoły nie mogła być więc celem wywłaszczenia w 1972 r. na podstawie decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania – nr 441/MPO/9/71 z lutego 1971 r. oraz z pisma tego Prezydium z 9 listopada 1970 r nr AB.II-600/1954/70. Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, wobec tego, że w aktach brak jest wniosku z 22 października 1970 r. o zaopiniowanie "Analizy zwiększenia intensywności zabudowy osiedli na [...] i [...]", którego dotyczy pozytywna opinia Prezydium z 9 listopada 1970 r nr AB.II-600/1954/70, a w aktach znajduje się wniosek z 15 czerwca 1971 r. Spółdzielni Mieszkaniowej do Zarządu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, odwołujący się do tej opinii, a dotyczący podjęcia postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę [...] i tzw. czwartej [...], cel wywłaszczenia należy badać na podstawie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, a nie opinii Prezydium. Opinia ta jest bardzo ogólna, bowiem odnosi się do analizy zwiększenia intensywności zabudowy osiedli nie tylko na [...], ale też na [...]. Z wniosku Spółdzielni wynika zaś, że w granicach lokalizacji obu inwestycji, tj. [...] i tzw. czwartej [...], znajduje się około 2 800 m2 działki nr [1] o pow. 6 289 m2. Również okoliczność, że na działce nr [1]/3 znajduje się fragment wewnętrznej drogi osiedlowej wraz z infrastrukturą podziemną, nie może przesądzać o zrealizowaniu celu wynikającego z wywłaszczenia, jeśli taki cel wywłaszczenia nie wynikał z decyzji będącej podstawą zawarcia umowy sprzedaży. Takim celem w 1972 r. było zwiększenie intensywności zabudowy osiedla [...], przez budowę tzw. czwartej [...], która jednak nie powstała. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącymi, że należałoby nanieść na planszę koncepcyjną osiedla [...] granice spornych działek i na tej podstawie stwierdzić, które z nich i w jakim zakresie przeznaczone były pod projekt zagęszczenia osiedla mieszkaniowego, dokładnie pod budowę tzw. czwartej [...], a które pod [...]. Następnie należałoby odnieść stan ich zagospodarowania z daty złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej do tych planów. Sąd uznał, że wcześniej jednak organ I instancji powinien ustalić i wskazać na mapie w jaki sposób doszło do podziału działki nr [1] o pow. 6 289 m2. zapisanej w księdze wieczystej K.W. [...] t. 5 k.97. W tym celu powinien posłużyć się mapami z daty wywłaszczenia, tj. z 1972 r. i z daty podziału, aby można było precyzyjnie wskazać, że sporne działki nr [1]/3 i nr [1]/2 wchodziły w skład wywłaszczonej działki o nr [1]. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że z decyzji z 18 marca 1967 r. o pozwoleniu na budowę szkoły nr [...] ( faktycznie [...]) wynika, że nieruchomość, na której szkoła miała być wybudowana, już w 1967 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (decyzja k. 1026 Tom III. 2). Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji (str.10), podjął próbę doprecyzowania celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego zespołu [...] "[...]", powołując się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 441/M PO/36/67 z 14 marca 1967 r. oraz na dołączony do tej decyzji załącznik graficzny, z którego wynika, że działka nr [1]/2 znajdowała się na obszarze oznaczonym jako teren szkoły położony w granicach osiedla [...], którego jednak nie ma w aktach sprawy. Ponadto Sąd przyznał rację skarżącym, że decyzja ta nie była podstawą wywłaszczenia spornych nieruchomości i jako taka nie może stanowić o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ale załącznik graficzny mógłby wskazywać kto w 1967 r był właścicielem obecnej działki [6] - Skarb Państwa czy wpisany do księgi wieczystej C. C. W ocenie Sądu, jeśliby po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego okazało się, że działki o numerach [6] i [1]/3 powstały z podziału wywłaszczonej w 1972 r. działki nr [1] będącej własnością C. C., to organ I instancji zobowiązany będzie do zwrotu działki nr [6] (powinno być [1]/2- dop. NSA), wobec wywłaszczenia jej wbrew celowi wywłaszczenia, bowiem została już ona wcześniej, bezprawnie zabudowana budynkiem szkoły. Co do działki nr [1]/3 Sąd wskazał zaś, że jeśli okaże się, że jej wywłaszczenie nie służyło zwiększeniu intensywności zabudowy osiedla [...], w celu budowy tzw. czwartej [...] to mimo, że służy jako część drogi wewnętrznej osiedla i znajduje się na niej infrastruktura podziemna, również powinna zostać zwrócona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne uznanie, że decyzja z 14 marca 1967 r. nr 441/MPO/36/67 o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego "Spółdzielnia [...]" na terenie położonym w Poznaniu – [...] ul. Z., nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, podczas gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, w tym [...], a sposób zagospodarowania działek nr [1]/2 i nr [1]/3 świadczy o realizacji celu wywłaszczenia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, co skutkowało wskazaniem, że budowa szkoły, drogi dojazdowej oraz infrastruktury podziemnej nie mogła być celem wywłaszczenia, a jednocześnie skutkowało sformułowaniem wiążących organy wskazań co do dalszego postępowania, zawężających organom ponownie rozpoznającym sprawę możliwość określenia celu wywłaszczenia działek nr [1]/2 i nr [1]/3, a w konsekwencji podjęcia, po ponownej analizie materiału dowodowego, decyzji o zwrocie działek bądź odmowie ich zwrotu, podczas gdy Sąd I instancji nie poddał pod rozwagę wszystkich okoliczności, w tym że wywłaszczeniem była objęta działka nr [1], której niespełna połowa powierzchni była wskazana jako niezbędna pod budowę [...] oraz budynku mieszkalnego. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z 8 stycznia 1972 r. wskazano, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego oraz [...] . W planie realizacyjnym osiedla, poza budową budynków mieszkalnych, do realizacji przewidziane były również inne obiekty, mające funkcjonalny związek z osiedlem. Oczywiste jest, że w stosunku do tak dużej inwestycji, zarówno na etapie jej planowania, jak również realizacji, możliwa była zmiana planu realizacyjnego, co było uzasadnione chociażby potrzebami mieszkańców osiedla. Na podstawie planu realizacyjnego zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe – Osiedla X. Zrealizowana na działkach nr [1]/2 i nr [1]/3 szkoła oraz droga osiedlowa, a także powstała infrastruktura techniczna podziemna są elementami tego osiedla mieszkaniowego. Droga osiedlowa (ulica Y.) została zrealizowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową – ten sam podmiot, który realizował budowę budynków mieszkalnych osiedla. Tym samym, można stwierdzić, że na działkach będących przedmiotem niniejszej sprawy zrealizowano cel wywłaszczenia. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sformułował ocenę co do braku realizacji celu wywłaszczenia, a jednocześnie wskazał na niepełne zgromadzenie materiału dowodowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji pominął okoliczność, że celem wywłaszczenia działki nr [1] była również budowa [...] , które zostały zrealizowane na części dawnej działki nr [1]. Jednocześnie, działka nr [1] była dużo większa niż wskazywane w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej z 15 czerwca 1970 r. granice lokalizacji inwestycji. Okoliczność, że na części działki nr [1] powstały [...], jak również droga dojazdowa do tego budynku, powinna być wzięta pod uwagę przy ustalaniu celu wywłaszczenia i jego realizacji, a także w świetle art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, czy zachodzi negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania, z jednoczesnym jednoznacznym określeniem, jaki był cel wywłaszczenia działek nr [1]/2 i nr [1]/3 powoduje, że organ będąc związany takim wskazaniem, nie będzie miał swobody wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na realizację celu wywłaszczenia. A. A., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł "o cofnięcie wyżej wymienionej skargi w całości, gdyż brak jakichkolwiek podstaw do jej uwzględnienia". W piśmie z 10 października 2022 r. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Wojewody, budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a jej realizacja może trwać dłuższy czas. Osiedle mieszkaniowe powinno uwzględniać potrzeby jego mieszkańców, co oznacza, że teren pierwotnie przeznaczony pod określone zagospodarowanie, może zostać w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny lub nieco zmodyfikowany, ale służący mieszkańcom osiedla. W ocenie Wojewody, obecne działki nr [1]/2 i nr [1]/3 zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W myśl art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i kwestionują co do zasady stanowisko Sądu I instancji o niewystarczających istotnych ustaleniach faktycznych w sprawie, w zakresie oceny stanu faktycznego oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. skarżące kasacyjnie Miasto Poznań zarzuciło Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że decyzja z 14 marca 1967 r. nr 441/MPO/36/67 o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego "Spółdzielnia [...]" na terenie położonym w Poznaniu – [...] ul. Z., nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, pomimo tego, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, w tym [...] , a sposób zagospodarowania działek nr [1]/2 i nr [1]/3 świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął za organami, że z umowy sprzedaży z 8 stycznia 1972 r., zawartej w formie aktu notarialnego, rep. A. I nr [...], wynika, że sprzedaż nieruchomości, której zwrotu w części domagają się skarżący, nastąpiła w związku z jej przeznaczeniem pod budowę [...] [...] w Poznaniu oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego na [...]. W akcie notarialnym zawarto stwierdzenie, że cel wywłaszczenia wynika z decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania – nr 441/MPO/9/71 z lutego 1971 r. oraz z pisma tego Prezydium z 9 listopada 1970 r. nr AB.II-600/1954/70. (Tom. 1 k. 29-36 akt adm.) W decyzji z lutego 1971 r. nr 441/MPO/9/71 Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania zatwierdziło plan realizacyjny [...] na osiedlu [...] w Poznaniu osiedle [...] [...] w granicach oznaczonych literami A-B-C-D-E. (Tom. 1 k.38 akt adm.). Pismo Prezydium z 9 listopada 1970 r. AB.II-600/1954/70 jest pozytywną opinią do złożonego w dniu 22 października 1970 r. wniosku o zaopiniowanie "Analizy zwiększenia intensywności zabudowy osiedli na [...] i [...]" (Tom. 1 k.37 akt adm). Na k. 173-175 akt administracyjnych znajduje się wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej do Zarządu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z 15 czerwca 1971 r. o podjęcie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę [...] i tzw. czwartej [...]. Z wniosku tego wynika, że w granicach lokalizacji obu inwestycji znajduje się około 2 800 m2 działki nr [1] o pow. 6 289 m2. Okoliczności powyższe nie są kwestionowane. Skarżące kasacyjnie Miasto wywodzi, jak należy przyjąć na podstawie argumentacji zawartej w petitum skargi i jej uzasadnieniu, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w związku z celem wynikającym nie tylko z decyzji nr 441/MPO/9/71 z lutego 1971 r. oraz z pisma z 9 listopada 1970 r. nr AB.II-600/1954/70, ale również z decyzji z 14 marca 1967 r. nr 441/MPO/36/67 o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego "Spółdzielnia [...]" na terenie położonym w Poznaniu – [...] ul. Z., pomimo tego, że decyzja ta nie została wskazana w treści aktu notarialnego z 8 stycznia 1972 r. W ocenie kasatora skoro na podstawie planu realizacyjnego z 1967 r. miało być wybudowane osiedle mieszkaniowe – Osiedle X., a na działkach nr [1]/2 i nr [1]/3 zostały zrealizowane obiekty stanowiące części osiedla mieszkaniowego, a mianowicie szkoła, droga osiedlowa oraz infrastruktura techniczna podziemna, to w istocie zrealizowano cel wywłaszczenia. Jako argument przemawiający za tą koncepcją kasator podał fakt zrealizowania drogi osiedlowej (ulicy Y.) przez Spółdzielnię Mieszkaniową – ten sam podmiot, który realizował budowę budynków mieszkalnych osiedla. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że podstawę wniosku o zwrot nieruchomości stanowiły przepisy art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zasadniczą, merytoryczną przesłanką zastosowania omawianej instytucji jest zatem wykazanie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. To z kolei rzutuje na przedmiot prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji kwestią zasadniczą jest precyzyjne ustalenie przez organ celu wywłaszczenia, gdyż jest to punkt wyjścia do dokonywania dalszych ustaleń, tj. stwierdzenia użycia bądź nie, wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno więc nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że pod uwagę musi być wzięta dokumentacja związana z konkretnym postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie jakakolwiek dokumentacja związana z wywłaszczeniem innej nieruchomości, nawet jeśli jest to np. działka sąsiednia. W kwestii tej wypada jeszcze aprobująco wskazać na prawomocny wyrok z 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1184/17, który poprzedzał wydanie decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie (dotyczył innej działki - nr [2]/10, wchodzącej w skład nieruchomości wywłaszczonej umową z 8 stycznia 1972 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku tym wskazał, że podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego, tym niemniej w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. W myśl art. 170 P.p.s.a., wskazane wyżej prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, przypomnieć trzeba, że realizacja inwestycji miała nastąpić w oparciu o opracowany plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z 25 lutego 1971 r. (która dotyczyła inwestycji budowy [...] remontowo - konserwacyjnych na osiedlu [...] - budynek nr [...]), a wcześniej - opinię z 9 listopada 1970 r. w sprawie projektu zwiększenia intensywności zabudowy m.in. osiedla mieszkaniowego [...] [...] "[...]". Wobec tych niespornych ustaleń, zasadnie uznał Sąd I instancji, że skoro decyzja z 14 marca 1967 r. nr 441/MPO/36/67 o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego "Spółdzielnia [...]" na terenie położonym w Poznaniu – [...] ul. Z., nie była podstawą wywłaszczenia spornych nieruchomości, to jako taka nie może stanowić o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. okazał się więc niezasadny. Tym niemniej Sąd I instancji uznał, że załącznik graficzny do powyższej decyzji 14 marca 1967 r. mógłby wskazywać kto w 1967 r. był właścicielem obecnej działki nr [1]/2 - Skarb Państwa czy wpisany do księgi wieczystej C. C. Kwestia ta został bowiem uznana przez Sąd I instancji za zasadniczą w rozpoznawanej sprawie. Sąd wywiódł mianowicie, że jeśliby po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego okazało się, że działki nr [1]/2 i nr [1]/3 powstały z podziału wywłaszczonej w 1972 r. działki nr [1] będącej własnością C. C., to organ I instancji zobowiązany będzie do zwrotu działki nr [1]/2 wobec wywłaszczenia jej wbrew celowi wywłaszczenia, gdyż została ona wcześniej, bezprawnie zabudowana budynkiem szkoły. Należało zgodzić się z Sądem I instancji, że kwestia własności działki nr [1] objętej aktem notarialnym z 8 stycznia 1972 r. pozostaje kwestią zasadniczą dla sprawy zwrotu działek wyodrębnionych z tej działki. Wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie musi rzutować na istotność podniesionej kwestii w ramach powyższego zarzutu kasacyjnego, a także na zakres zaleceń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii, konieczne jest przywołanie ustaleń wynikających z akt sprawy. Otóż w aktach tych znajduje się operat szacunkowy z 18 grudnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. W. stanowiący podstawę rozliczenia zwracanego przez strony odszkodowania z tytułu zwrotu części nieruchomości przejętej przez Państwo zgodnie z umową sprzedaży z 8 stycznia 1972 r., a oznaczonej nr [2]/10, będącej przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Operat dotyczy wprawdzie innej działki niż działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, ale pochodzącej, tak jak działki nr [1]/2 i nr [1]/3, z większej nieruchomości sprzedanej ww. umową zawartą w formie aktu notarialnego, rep. A. I nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy w operacie tym szczegółowo opisał i określił stan prawny nieruchomości. Wskazał, że "Na podstawie wniosku SM "Osiedle [...]" z 15 czerwca 1971 r. znak NR/51/49/1[1]/71 o podjęcie postępowania w celu nabycia nieruchomości w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...) ustalono m. in., iż wniosek dotyczył terenu przeznaczonego pod budowę [...] osiedlowych. Jednak z uwagi na pozytywne zaopiniowanie przez Wydział BI i A. Prez RN m. Poznania projektu zlokalizowania na sąsiadującym z [...] terenie tzw. czwartej "[...]" w ramach dogęszczania zabudowy osiedli na [...] wniesiono o wykup całości działek, które częściowo leżały na terenie przeznaczonym pod [...], a częściowo w obrębie lokalizacji przyszłej "[...]" (były to działki położone na arkuszu [...] obręb [...], nr [6], [1] i [7]). Przy czym lokalizacja [...] obejmowała teren położony częściowo (ok. 4 500 m2), na terenie będącym w użytkowaniu [...], stanowiącym przypuszczalnie własność Skarbu Państwa, a zapisanych w księgach wieczystych na C. C.. (...)". Jak wynika z dalszej części operatu szacunkowego, "Na podstawie pozyskanych do akt sprawy z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Poznania kopii dokumentów wywłaszczeniowych, w tym notatek służbowych z dnia 10 listopada 1971 r. – k. 23 i 26 oraz pisma [...] z dnia 13.11.1971 r., ustalono, iż na podstawie Orzeczenia Ministra Przemysłu i handlu nr [...] z dnia [...] ogłoszonego w Monitorze Polskim nr [...] z dnia [...] poz. [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]", Spółka z ogr. odp. Poznań ul. [...] [...] oraz Zarządzenia Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 14.08.1953 r., część nieruchomości opisanych w akcie notarialnym nr rep. A nr [...] z dnia 8 stycznia 1972 r. przejęte zostało przez [...], jako grunt stanowiący własność Skarbu Państwa. W ww. dokumentach przywołano ponadto protokół zdawczo-odbiorczy stanowiący podstawę nacjonalizacji części nieruchomości C. C. z dnia 12.11. 1949 r., na podstawie którego ustalono w postępowaniu wywłaszczeniowym, iż: działka nr [1] o powierzchni 6 289 m2 stanowiła własność Skarbu Państwa (...)." Wedle kolejnych wskazań w operacie, tylko działki nr [6] i część działki nr [7] stanowiły własność C. C., pozostałe działki – wymieniona nr [1], nr [8] i cz. nr [7], stanowiły własność Skarbu Państwa. Jak podano dalej w operacie, "W związku z powyższym strony uzgodniły, iż przedmiotem wywłaszczenia będą wszystkie ww. działki, jednakże przedmiotem odszkodowania będą "tylko te działki, które niewątpliwie stanowią własność p. C. W tej sytuacji rzeczoznawca dokona korekty odszkodowania za grunt." Ostateczny wniosek rzeczoznawcy, po zestawieniu powierzchni działek, za które przyznano odszkodowanie, i stawek obowiązujących za metr kwadratowy gruntu, sprowadzał się do tego, że przedmiotem odszkodowania, obok składników budowlanych i roślinnych, był grunt o powierzchni 13 786 m2, którego wartość końcowo została oszacowana na kwotę 70 413 zł. (k- 30 i 33 akt wywłaszczeniowych i oszacowanie inż. W. D. z sierpnia 1971 r., s. 33). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej z 15 czerwca 1971 r. o podjęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że w granicach lokalizacji obu inwestycji znajduje się 2 800 m2 z działki nr [1] o pow. 6 289 m2. Powyższe okoliczności wynikające z akt sprawy w ogóle nie były rozważone przez organ, pomimo tego, że dotyczą kwestii zasadniczej dla sprawy o zwrot nieruchomości. Organ powinien bowiem zająć stanowisko, czy działka nr [1] może podlegać zwrotowi w świetle powyżej wskazanych okoliczności. Z tego powodu modyfikacji muszą podlegać zalecenia co do ponownie prowadzonego postępowania. Organ administracyjny powinien bowiem odnieść się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozważyć przesłanki zwrotu nieruchomości w odniesieniu do ustaleń dotyczących przedmiotowych części działki nr [1]. W tym kontekście najprawdopodobniej wyjaśnienie znajdzie fakt wybudowania w 1967 r. na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa szkoły nr [...] (faktycznie nr [...]) - częściowo również na działce nr [1] - zgodnie z decyzją z 18 marca 1967 r. o pozwoleniu na budowę. W zależności od ustaleń w powyższym zakresie, organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę będzie również obowiązany uwzględnić stanowisko Sądu I instancji i skarżących wskazujące na konieczność naniesienia na planszę koncepcyjną osiedla [...] granic spornych działek i na tej podstawie stwierdzić, które z nich i w jakim zakresie przeznaczone były pod projekt zagęszczenia osiedla mieszkaniowego, dokładnie pod budowę tzw. czwartej [...], a które pod [...]. Organ powinien ustalić też i wskazać na mapie w jaki sposób doszło do podziału działki nr [1] o pow. 6 289 m2 zapisanej w księdze wieczystej K.W. [...] t. 5 k.97. W tym celu powinien posłużyć się mapami z daty wywłaszczenia, tj. z 1972 r. i z daty podziału, aby można było precyzyjnie wskazać, że sporne działki nr [1]/3 i nr [1]/2 wchodziły w skład wywłaszczonej działki o nr [1]. Następnie - odnieść stan ich zagospodarowania z daty złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej do tych planów. W tej sytuacji podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące niewłaściwej oceny Sądu I instancji, że budowa szkoły, drogi dojazdowej oraz infrastruktury podziemnej nie mogła być celem wywłaszczenia oraz sformułowania przez Sąd I instancji niewłaściwych wskazań co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, tracą na znaczeniu. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 153 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Należy też podkreślić, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych (wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1334/05). Na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.