I OSK 2235/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1692/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. oddalił skargę P. S.A. z W. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu P. S.A. zarzuciła naruszenie: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2020 r. poz. 292, z późn. zm.), dalej: ustawa komercjalizacyjna, przez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 ppa przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 kpa przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w Gminie Z., w obrębie [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że sporne nieruchomości zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. stanowiła własność Gminy Z., co zostało stwierdzone decyzją Wojewody z [...] czerwca 2015 r. o nabyciu prawa własności przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2016 r. Wyrokiem z 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Powyższe spowodowało, że decyzja komunalizująca sporną nieruchomość stała się prawomocna, co wykluczało nabycie praw do niej przez skarżącą w trybie określonym w art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie skarżącej praw do spornej nieruchomości w analizowanym trybie możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, gdyby nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Wywiódł, że skoro sporna nieruchomość na mocy prawomocnych decyzji komunalizacyjnych z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy, to brak było prawnej możliwości stwierdzenia nabycia przez skarżącą praw do tej nieruchomości z dniem 27 października 2000 r. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w myśl art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Analiza zacytowanej przepisu wskazuje, że możliwość ustanowienia z mocy prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej we wspomnianym trybie uzależnione jest od faktu czy nieruchomość, na której ma być ustanowione to prawo, w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Jak to wyżej podniesiono sporna nieruchomość, zgodnie z decyzjami komunalizacyjnymi z [...] czerwca 2015 r. oraz [...] listopada 2016 r., z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy, co wykluczyło możliwość ustanowienia na niej prawa użytkownika wieczystego na podstawie art. 34 ust. 1 analizowanej ustawy. Zauważyć przy tym należy, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, że decyzje komunalizacyjne były przedmiotem kontroli sądowej, a rozpoznające sprawę sądy administracyjne potwierdziły prawidłowość tych decyzji. Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że w sytuacji, gdy komunalizacja mienia została stwierdzona prawomocnym wyrokiem, to orzeczenie to wiąże organy prowadzące postępowanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej i sądy oceniające prawidłowość przeprowadzenia takiego postępowania. Powoduje to, że stwierdzenie komunalizacji spornego mienia wyłącza możliwość prowadzenia odrębnych ustaleń dotyczących własności spornej nieruchomości po 27 maja 1990 r. z wyjątkiem sytuacji, gdyby po tej dacie ale przed 5 grudnia 1990 r. własność spornej nieruchomości została przeniesiona na Skarb Państwa, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z uwagi na powyższe, a zwłaszcza brzmienie art. 170 ppsa organy nie mogły prowadzić odrębnych ustaleń w zakresie własności spornej nieruchomości w dacie istotnej dla ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 75 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się niezasadny. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w postaci pozostawania tej nieruchomości we własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r., w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Tym samym w za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego przepisu. Naruszenie to miałoby bowiem miejsce w sytuacji, gdyby organy nie zastosowały tego przepisu pomimo spełnienia wszystkich jego przesłanek wskazanych w hipotezie tego przepisu. Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppa w zw. z art. 61 § 1-2 kpa i art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej. Odnotować bowiem należy, że kontrolowane postępowanie dotyczyło odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, a nie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w celu zastosowania art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Na marginesie powyższego należy jedynie zasygnalizować, że organy prowadzące postępowanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej nie są właściwe w sprawach wywłaszczenia i nie mogły prowadzić takiego postępowania, a art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej do przeniesienia własności nieruchomości wymagają, aby w dniu [...] lutego 2003 r. nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych nie były własnością Skarbu Państwa, P S.A. ani jednostek samorządu terytorialnego. Skoro zatem od 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność jednostki samorządu terytorialnego, a strona nie wskazuje, że przed dniem [...] lutego 2003 r. nastąpiły zmiany podmiotowe po stronie jej właściciela, to wykluczone było zastosowanie trybu uregulowanego art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.