I OSK 2245/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 42/17 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od skarżącego K. K. na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 42/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi K. K., zobowiązał [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność tego podmiotu w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i oddalił wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 3). Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), za pośrednictwem poczty elektronicznej, informacji publicznej w zakresie podmiotów z którymi Spółka w latach 2011-2016 zawarła umowy o świadczenie usług prawnych. Wobec nieustosunkowania się do powyższego żądania skarżący wniósł skargę na bezczynność z żądaniem zobowiązania podmiotu do którego skierował wniosek do jego rozpoznania, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania na jego rzecz określonej sumy pieniężnej. Skarżący podniósł, że zarówno podmiot do którego wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji jest w świetle przepisów ustawy podmiotem zobowiązanych do jej udostępnienia, jak również, że informacja, której od tego podmiotu żąda nosi cechy informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że fakt wykonywania przez nią usług przewozu osób w transporcie kolejowym w ramach publicznego transportu zbiorowego, nie oznacza, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji w trybie powołanej ustawy. Zwróciła uwagę, że nie jest ani przedsiębiorcą świadczącym zarobkowe przewozy osób w transporcie kolejowym, ani też organem administracji publicznej, który w związku z charakterem wykonywanych zadań faktycznie obligowany jest do posiadania wyspecjalizowanej komórki zajmującej się udostępnianiem informacji publicznej. Odnosząc się do charakteru żądanej informacji Spółka zauważyła także, że dane kręgu podmiotów, które świadczyły na jej rzecz pomoc prawną w latach 2011-2016 stanowią istotną dla Spółki przewagę konkurencyjną i wchodzą w zakres jej tajemnicy, co skutkuje wyłączeniem tych informacji z obowiązku ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż pozostaje w bezczynności, a tym bardziej, że bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem wniosek kierowany do niej pocztą elektroniczną ze skrzynki email skarżącego został zakwalifikowany przez dostawcę Internetu jako "spam", zaś sam skarżący nie podjął żadnych czynności w zakresie sprawdzenia, czy Spółka otrzymała złożony przezeń wniosek i czy prowadzi czynności w zakresie jego merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności odniósł się do statusu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w kontekście przepisu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej określającego podmiotowy zakres tej ustawy. W następstwie zbadania odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego ustalił, że przedmiotem przeważającej działalności Spółki jest transport kolejowy pasażerski międzymiastowy. Uznał, że jest ona zatem przewoźnikiem kolejowym wykonującym przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa m. in. w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 14 ust.1 pkt 10 tej ustawy, transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że [...] Sp. z o. o. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczącym na podstawie umowy z właściwym organem samorządu województwa usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego – kolejowego. Dodatkowo Sąd wskazał, że Spółka także dysponuje majątkiem publicznym. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju, w myśl przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1727) otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ulg w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa. Tak więc bez wątpienia, jak stwierdził Sąd I instancji, żądanie skarżącego związane z udostępnieniem informacji w zakresie podmiotów, z którymi Spółka zawarła w latach 2011-2016 umowy o świadczenie usług prawnych, związane jest ściśle z realizacją przez [...] Sp. z o. o. zadań publicznych, a więc zawiera komunikat o sprawach publicznych. Tym samym żądanie skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do charakteru bezczynności Spółki Sąd I instancji uznał, że działanie adresata wniosku, polegające na ustosunkowaniu się do jego treści dopiero w odpowiedzi na skargę i wskazaniu, że w ocenie Spółki nie jest ona zobligowana do udostępnienia informacji w żądanym zakresie, nie stanowi prawidłowej realizacji przez ten podmiot obowiązku informacyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują, iż bezczynność Spółki nie wynikała ze złej woli podmiotu, czy też lekceważenia skarżącego, lecz jej źródłem było błędne przyjęcie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a Spółka podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał na motywy nieuwzględnienia żądania przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej. W skardze kasacyjnej Spółka [...] zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie informacji w zakresie obejmującej dane podmiotów, z którymi zawarła w okresie 2011 – 2016 umowy o świadczenie usług prawnych jako informacji publicznej. W oparciu o tak skonstruowaną podstawę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi "poprzez oddalenie wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2017 r. o nakazanie Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji". W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszej odpowiedzi na skargę. Podniosła, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji ani nie jest podmiotem zobowiązanym ustawowo do udostępniania informacji publicznej, ani też żądana we wniosku informacja nie ma takiego charakteru. Ponownie zwróciła uwagę, że dane w zakresie podmiotów, które świadczyły na jej rzecz pomoc prawną, nie mają bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią usługami przewozu osób w transporcie kolejowym. Zaznaczyła, że ww. pomoc prawna odnosiła się również do usług przewozu osób, które nie wiązały się w żaden sposób z dysponowaniem przez Spółkę majątkiem publicznym. Niezależnie od powyższego podniosła, że żądane dane stanowią jej tajemnicę przedsiębiorcy, a ponadto jest zobowiązana do ochrony danych swoich kontrahentów i partnerów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej skarżący stwierdził, że nieprawdopodobnym jest, aby żaden z podmiotów, z którymi Spółka zawarła umowy o świadczenie usług prawnych, nie udzielał tej pomocy w związku z prowadzeniem działalności w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Na poparcie swojego stanowiska wskazał, że Spółka była reprezentowana przez kancelarię [...] i wspólnicy sp. k. w sporze przed Krajową Izbą Odwoławczą o sygn. akt [...], dotyczącym wykonywania przewozów w kolejowym publicznym transporcie zbiorowym w województwie kujawsko-pomorskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie prawne wywody zawarte w uzasadnieniu jej podstaw można podzielić. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej niezbędna jest jej ocena z punktu widzenia dwóch kryteriów tj. kryterium podmiotowego odnoszącego się do podmiotu do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, a w szczególności czy jest to podmiot ustawowo zobowiązany do jej udostępnienia oraz kryterium przedmiotowego (rzeczowego) dotyczącego rodzaju informacji o udzielenie której ubiega się wnioskodawca, jej treści i charakteru. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął spełnienie kryterium podmiotowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie – z racji prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie publicznego transportu drogowego i otrzymywanych na ten cel dotacji z budżetu państwa – wykonuje zadania publiczne, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Okoliczności te kwalifikują ją do kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanych ustawowo do udostępniania informacji publicznej. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny już w 2013 roku, konkretnie w wyroku z dnia 17 października 2013 r. o sygnaturze I OSK 674/13 wydanym również w następstwie skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w T. na tle dostępu do informacji publicznej, wyjaśnił skarżącej, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W wyroku tym Sąd bardzo obszernie zanalizował jej sytuację w kontekście podlegania ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, że wyrok ten i zawarta w nim argumentacja, jest znana skarżącej kasacyjnie nie ma potrzeby jej powtarzania, tym bardziej, że skarga kasacyjna jest zasadna ze względu na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędnie bowiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął, że żądana we wniosku informacja dotycząca podmiotów z którymi spółka miała zawarte umowy o obsługę prawną ma cechę informacji publicznej. Sam bowiem fakt, że skarżąca kasacyjnie realizuje zadania publiczne czy dysponuje majątkiem publicznym w postaci otrzymywania określonych dotacji nie powoduje, że wszystkie posiadane przez nią informacje mają walor publicznych. Dla właściwej kwalifikacji żądania nie jest wystarczające przypuszczenie, że skoro spółka [...] realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym (otrzymuje dotacje z budżetu państwa), to świadczenie na jej rzecz usług prawnych musi pozostawać także w związku z tymi zadaniami i majątkiem. W taki sposób bowiem można by uzasadnić związek każdej informacji posiadanej przez skarżącą kasacyjnie z wykonywanymi przez nią zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Nie ulega wątpliwości, że intencją i założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szerokie rozumienie przedmiotu jej regulacji. Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informacje publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Artykuł 1 zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i informacji. Niezależnie jednak od takiego szerokiego pojmowania informacji publicznej w przypadku każdego żądania niezbędne jest ustalenie, że będąca w posiadaniu adresata wniosku informacja posiada dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Odnosić się musi zatem do funkcjonowania państwa i jego organów lub też dotyczyć szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń o sygnaturze I OSK 438/16 dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl: "Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania." Materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy czy ma na celu wykonanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do jej uzyskania. Wobec tego, że w żądaniu udostępnienia informacji o podmiotach z którymi skarżąca kasacyjnie miała zawarte umowy o świadczenie usług prawnych brak jest elementu "sprawy publicznej", o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.