I OSK 227/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 142/04 w sprawie ze skargi Pawła S. na postanowienie Minister Sprawiedliwości z dnia 29 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Pawła S. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 280 /słownie: dwieście osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r. uchylił postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 grudnia 2003 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją personalną (...), z dnia 5 lutego 2003 r. na podstawie art. 104 Kpa, art. 39 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, zwolnił Pawła S. z dniem 28 lutego 2003 r. ze Służby Więziennej, z uwagi na ważny interes służby. Odwołanie od tej decyzji złożył Paweł S. w dniu 30 kwietnia 2003 r. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2003 r. Minister Sprawiedliwości stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Paweł S. podnosząc, iż o nadejściu przesyłki nie wiedział, a odwołanie złożył po uzyskaniu wiadomości o zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2003 r. II SA 2615/03 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania adresata informację o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym. Odnotował jedynie na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki, że list był awizowany w dniu 12 lutego 2003 r. w Urzędzie Pocztowym Ł.-9. Wyjaśnienia naczelnika tego urzędu przekazane Centralnemu Zarządowi Służby Więziennej pismami z dnia 30 maja i 13 czerwca 2003 r. nie wskazują nadto, że o złożeniu listu w urzędzie pocztowym powiadomiono adresata w sposób określony w art. 44 Kpa. Poza tym urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki, ponieważ ze słowa "awizo", które w języku polskim oznacza zawiadomienie odbiorcy, nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, który spełnił wymogi z art. 44 Kpa. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 29 grudnia 2003 r. na podstawie art. 134 Kpa w związku z art. 129 par. 2 Kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdzono, że po ponownym zwróceniu się do Urzędu Pocztowego Ł.-9 o udzielenie informacji, czy awizacje dokonane w dniu 12 i 21 lutego 2003 r., z powodu nieobecności adresata, polegały na pozostawieniu w skrzynce na korespondencję informacji dla adresata o możliwości odbioru przedmiotowego listu w urzędzie pocztowym, w ciągu określonego czasu. Z informacji uzyskanej od naczelnika Urzędu Pocztowego Ł.-9 wynika, iż doręczyciel dochował wszystkich warunków, jakie dla skuteczności tak zwanego doręczenia zastępczego wymaga art. 44 Kpa. Zawiadomienie o odbiorze przesyłki tzw. "awizo" zostało dwukrotnie wrzucone do skrzynki pocztowej Pawła S. w dniach 12 i 21 lutego 2003 r., adresat został poinformowany za każdym razem o możliwości odbioru przedmiotowego listu w urzędzie pocztowym, w ciągu określonego czasu. W związku z treścią odpowiedzi organ uznał, że doręczenie dokonane zostało prawidłowo i zgodnie z art. 44 Kpa termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 5 marca 2003 r. Z uwagi na to, że odwołanie zostało wniesione w dniu 30 kwietnia 2003 r., czyli po upływie przewidzianego w art. 129 par. 2 Kpa czternastodniowego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji, ustalonej w sposób określony w art. 44 Kpa, organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Sądu administracyjnego wniósł Paweł S. wnosząc o jego uchylenie, ponieważ zostało wydane z naruszeniem art. 44 Kpa. Skarżący zarzucił, iż pismo Urzędu Pocztowego Ł.-9, z dnia 4 grudnia 2003 r. jest jedynie odpowiedzią na pismo Ministra Sprawiedliwości i nie stanowi dowodu, że doręczyciel dochował wszelkich warunków, jakich dla skuteczności doręczenia zastępczego wymaga przepis art. 44 Kpa. Podniósł nadto, że korespondencja stanowiąca przedmiot sprawy dotyczy 12 i 21 lutego 2003 r. i przy tak ogromnej korespondencji jaką doręcza każdy listonosz różnym odbiorcom, trudno żądać aby mógł on obiektywnie stwierdzić, jak w każdym wypadku postąpił. Dlatego też, zdaniem skarżącego, trudno uznać odpowiedź urzędu pocztowego za wystarczający dowód, że doręczyciel postąpił tak, jak tego wymaga art. 44 Kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 44 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i 43 Kpa poczta przechowuje pismo przez okres 7 dni w swojej placówce. Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w par. 1 art. 44 Kpa. Doręczenie uregulowane w tym przepisie bywało nazywane doręczeniem zastępczym, chociaż nie jest to zasadne, bowiem z samego założenia służy ono przede wszystkim temu, żeby nie tamować biegu postępowania, a dopuszcza ten skutek nawet wtedy, gdy faktycznie pismo do adresata nie dotarło. Z tego względu należy uznać, że jest to uregulowanie mieszane, czynności przewidziane przepisem mogą przynieść skutek taki sam, jak doręczenie zastępcze, albo spowodują możliwość przyjęcia fikcji doręczenia, co w obu przypadkach usunie przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Każde doręczenie, które ma określone skutki prawne, powinno odpowiadać regułom określonym w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja personalna Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 5 lutego 2003 r. została skarżącemu przesłana listem poleconym w dniu 10 lutego 2003 r. i zwrócona przez urząd pocztowy z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". W dokumentach postępowania administracyjnego brak potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej korespondencję lub w drzwiach mieszkania informację o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym. Jedynie na kopercie przesyłki odnotował, iż list był awizowany dwukrotnie dnia 12 lutego 2003 r. i 21 lutego 2003 r. w Urzędzie Pocztowym Ł.-9. Wyjaśnienia naczelnika tego urzędu z dnia 30 maja 2003 r. i 13 czerwca 2003 r. nie wskazują, iż o złożeniu listu w urzędzie pocztowym powiadomiono adresata w sposób określony w art. 44 Kpa. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2003 r. uchylającym postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2003 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Centralnego Zarządu Służby Więziennej pismem z dnia 25 listopada 2003 r. zwrócił się do Urzędu Pocztowego Ł.-9 o udzielenie informacji, czy awizacje dokonane w dniu 12 i 21 lutego 2003 r. z powodu nieobecności adresata polegały na pozostawieniu w skrzynce na korespondencję informacji dla adresata, o możliwości odbioru listu w urzędzie pocztowym, w ciągu określonego okresu czasu. Na tak postawione pytanie naczelnik urzędu pismem z dnia 4 grudnia 2003 r. odpowiedział, iż zawiadomienie o odbiorze przesyłki, tzw. awizo zostało dwukrotnie wrzucone do skrzynki pocztowej adresatowi Pawłowi S. w dniach 12 lutego 2003 r. i 21 lutego 2003 r. Adresat został poinformowany za każdym razem o możliwości odbioru przedmiotowego listu w Urzędzie Pocztowym Ł.-9 w ciągu określonego czasu. Zdaniem Sądu, odpowiedź nadesłana po upływie 10 miesięcy od daty doręczenia przesyłki, nie można traktować jako potwierdzenie pozostawienia przez doręczyciela w skrzynce na korespondencję informacji o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym, tym bardziej, iż pisma przesłane uprzednio przez naczelnika urzędu z dnia 30 maja 2003 r. i 13 czerwca 2003 r., nie wskazują, iż o złożeniu listu w urzędzie pocztowym powiadomiono adresata w sposób określony w art. 44 Kpa. Z pism tych wyraźnie wynika, iż doręczyciel umieścił adnotację o awizacji na przesyłce. Sąd wskazał nadto na orzecznictwo NSA dotyczące doręczeń, z którego wynika, że ustalonego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Sprawiedliwości, który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 44 w zw. z art. 58 Kpa, poprzez uznanie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej korespondencję lub w drzwiach mieszkania pozostawił informację o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym. W związku z tym Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu, z wyjaśnień naczelnika Urzędu Pocztowego Ł.-9, z dnia 4 grudnia 2003 r. wyraźnie wynika, iż "zawiadomienie o odbiorze przesyłki /awizo/ zostało dwukrotnie wrzucone do skrzynki pocztowej adresata Pawła S. w dniach 12 lutego 2003 r. i 21 lutego 2003 r. Adresat został poinformowany za każdym razem o możliwości odbioru przedmiotowego listu w Urzędzie Pocztowym Ł.-9 w ciągu określonego okresu czasu". Tym samym spełniono wszystkie przesłanki określone w art. 44 Kpa. Przedmiotowa przesyłka została przez doręczyciela /funkcjonariusza Poczty Polskiej/, wskutek braku możliwości jej doręczenia w trybie określonym w art. 42 i 43 Kpa, złożona w Urzędzie Pocztowym Ł.-9, a zawiadomienie o tym /awizo/ zostało złożone w dniu 12 lutego 2003 r. w skrzynce pocztowej na korespondencję. Takie postępowanie wyczerpuje wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanki skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 Kpa. Dodać należy, że powtórne zawiadomienie o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym, złożono, w skrzynce skarżącego na korespondencję dnia 21 lutego 2003 r. Organ administracji doręczając przesyłkę dokonał tego za pośrednictwem poczty zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym /Dz.U. nr 40 poz. 173/. Rozporządzenie to nie przewiduje obowiązku odnotowywania czynności podejmowanych przez doręczyciela na obowiązującym formularzu, tj. na potwierdzeniu odbioru koloru żółtego, których to ewentualnego wyjaśnienia domaga się Sąd. Gdyby takich czynności dokonano, byłoby to sprzeczne przepisami obowiązującymi doręczyciela. Bezsporne w sprawie jest, że doręczyciel dokonał wszystkich obowiązujących o czynności, co potwierdził w pismach z dnia 30 maja 2003 r. i 13 czerwca 2003 r. Naczelnik Urzędu Pocztowego Ł.-9, jednocześnie oświadczając, że skarżący informowany był o możliwości odbioru przesyłki w tym urzędzie. Tej okoliczności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, jak również wielokrotnie podkreślanego faktu, że skarżący świadomie przesyłki nie odebrał, mimo dwukrotnej awizacji, tj. zawiadomienia o tym przez doręczyciela. Sąd również nie zauważył, że przepisy powołanego rozporządzenia dotyczą innego trybu doręczeń, niż doręczenia pism sądowych, który reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism urzędowych w postępowaniu cywilnym /Dz.U. nr 62 poz. 697 ze zm./. W takim trybie doręczeń /pism urzędowych w postępowaniu cywilnym/ dla celów zwrotnego potwierdzenia odbioru, formularz w kolorze białym, istotnie posiada rubrykę, w której odnotowuje się czynności wykonane przez doręczyciela. Przepisy tego rozporządzenia nie miały jednak zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Zatem niezgodne są z obowiązującym stanem prawnym, ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że brak jest dowodów na okoliczność złożenia przesyłki w urzędzie pocztowym i poinformowania adresata przez doręczyciela o tym fakcie, a także, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma brak jest adnotacji doręczyciela o pozostawieniu na drzwiach skarżącego /adresata/ lub w jego skrzynce pocztowej informacji o możliwości odbioru pisma w urzędzie pocztowym. W skardze kasacyjnej stwierdzono nadto, że o skuteczności doręczenia przesyłki przesądza fakt pozostawienia jej w urzędzie pocztowym przez okres 16 dni /dwukrotne awiza/, i umieszczenie zawiadomienia o tym w skrzynce na korespondencję, przez co spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego, o których mowa w art. 44 Kpa. Pomimo, że przepis ten nie wymaga dwukrotnego awizowania przesyłki, a ponowne awizo w dniu 21 lutego 2003 r. miało na celu jedynie umożliwienie skarżącemu odbiór przesyłki w drugim terminie, czego jednak nie uczynił. Biorąc pod uwagę dyspozycję przepisu art. 44 Kpa należy przyjąć, że samo pozostawanie przesyłki w urzędzie pocztowym przez 7 dni, licząc od daty pierwszego awiza, tj. 12 lutego 2003 r., wywołuje skutek prawny w postaci domniemania doręczenia przesyłki w dniu 12 lutego 2003 r., a nie w dniu 21 lutego 2003 r. Stan faktyczny i prawny sprawy czyni bezprzedmiotowe dowodzenie okoliczności zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu przesyłki w skrzynce pocztowej w dniu 22 sierpnia 2002 r. Bezprzedmiotowe są też ustalenia w zakresie konieczności przedstawienia dowodu uzupełniającego z dokumentów, który mógłby wyjaśnić kwestię doręczenia przedmiotowej decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.1999 r. V SA 1880/98, cyt.: jeżeli pismo złożono w urzędzie pocztowym na okres 7 dni i zawiadomiono o tym, po upływie tego terminu pismo uważa się za doręczone /art. 44 Kpa/. Niezależnie od podniesionych zarzutów, zdaniem skarżącego, należy wziąć pod uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomiął fakt, iż Paweł S. już od dnia 29 października 2002 r. wiedział o toczącym się postępowaniu, z czym mogło wiązać się zwolnienie ze służby. Mógł nie podjąć tej przesyłki wychodząc z założenia, że w ten sposób uchyli się od skutków prawnych decyzji o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Paweł S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na trafność stanowiska Sądu I instancji, że art. 44 Kpa jednoznacznie stanowi o umieszczeniu awiza w skrzynce pocztowej lub na drzwiach adresata. Sama wzmianka na kopercie o niepodjęciu przesyłki w terminie nie jest równoznaczna z pozostawieniem zawiadomienia o jej złożeniu i nie spełnia tym samym wymogu zawartego w powołanym przepisie. Poza tym nie należy brać pod uwagę treści przepisów rozporządzeń dotyczących doręczeń, gdyż nie mają związku ze sprawą. Również twierdzenie, że wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby nie może być argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Minister Sprawiedliwości zasadnie zarzucił naruszenie art. 44 w zw. z art. 58 Kpa, poprzez uznanie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, o pozostawieniu przez doręczyciela w oddawczej skrzynce pocztowej korespondencji lub pozostawieniu w drzwiach mieszkania informacji o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Należy bowiem podkreślić, że wypełniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 8 października 2003 r. II SA 2615/03 organ zwrócił się ze stosownym zapytaniem do naczelnika urzędu pocztowego o wyjaśnienie prawidłowości doręczenia przedmiotowej przesyłki przez wskazanie, czy doręczyciel powiadomił skarżącego o złożeniu listy w urzędzie pocztowym w sposób określony w art. 44 Kpa. W odpowiedzi z dnia 4 grudnia 2003 r. naczelnik Urzędu Pocztowego Ł.-9, poinformował, że zawiadomienie o odbiorze przesyłki tzw. awizo zostało dwukrotnie wrzucone do skrzynki pocztowej adresata Pawła S. w dniach 12 lutego 2003 r. i 21 lutego 2003 r. Adresat został poinformowany za każdym razem o możliwości odbioru przedmiotowego listu w Urzędzie Pocztowym Ł.-9 w ciągu określonego czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wyjaśnień naczelnika poczty stwierdzając, po upływie 10 miesięcy od daty doręczenia przesyłki, nie można traktować tej odpowiedzi jako potwierdzenie pozostawienia przez doręczyciela w skrzynce na korespondencję informacji o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym, a pisma przesłane uprzednio przez naczelnika urzędu z dnia 30 maja 2003 r. i 13 czerwca 2003 r., nie wskazują, iż o złożeniu listu w urzędzie pocztowym powiadomiono adresata w sposób określony w art. 44 Kpa. Z pism tych wyraźnie wynika, iż doręczyciel umieścił adnotację o awizacji na przesyłce. Dokonując tego ustalenia Sąd I instancji niesłusznie wskazał na upływ 10 miesięcy jako okoliczność dyskwalifikującą wiarygodność wyjaśnień naczelnika poczty, gdyż w przedmiotowej sprawie pismo z dnia 4 grudnia 2003 r. wyraźnie nawiązuje do treści udzielonych już wyjaśnień w dniu 30 maja 2003 r., a następnie w dniu 13 czerwca 2003 r., które odnosiły się do zdarzeń zaistniałych w okresie od dnia 12 luty 2003 r. /awizo/ do dnia 5 marca 2003 r., tj. daty zwrócenia przesyłki do nadawcy, a więc w znacznie krótszym przedziale czasu niż przyjął to Sąd. W polskim prawie dowodowym obowiązuje swobodna ocena dowodów i w związku z tym nie ma reguły stanowiącej, że sam upływ czasu powoduje dyskwalifikację wartości dowodu. Trzeba bowiem wykazać w konkretnej sprawie, na tle konkretnych okoliczności, że taka konkluzja w ocenie dowodów jest uzasadniona. Poza tym Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że naczelnik poczty udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 13 czerwca 2003 r. stwierdził, że listonosz działał prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym. /Dz.U. nr 40 poz. 173/, umieszczając adnotację o awizacji na przesyłce, jak również powtórnie awizując przesyłkę. Sąd I instancji dokonując oceny prawidłowości doręczenia adresatowi przesyłki winien był wziąć pod uwagę, że w ówczesnym stanie normatywnym obowiązywały przepisy wyżej powołanego rozporządzenia i działania poczty winny być oceniane przy uwzględnieniu przepisów tego rozporządzenia w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 44 Kpa. Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd będzie musiał uwzględnić całość regulacji prawnych ówcześnie obowiązujących i mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania na mocy 185 par. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.