I OSK 2284/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 11maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 289/14 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I. (pierwszym) i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. W. (dalej skarżąca) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. (dalej organ) i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu skarżącej. Jak wynika z jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca zażądała odpowiedzi na pytanie: 1. czy w dniach od [...] listopada 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. została przeprowadzona wizja budynku przy ul. [...] we W., 2. jeżeli była przeprowadzona wizja przez organ, to wniosła o udostępnienie do wglądu protokołu z tej czynności z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie dostępu do informacji publicznej, nadto zażądała udostępnienia do wglądu: - postanowienia organu nr [...], z dnia [...] grudnia 2013 r., - odpowiedzi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na w/wym. postanowienie, - decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], strony tytułowej projektu budowlanego i dziennika budowy, zawiadomienia o zmianie kierownika budowy z dnia [...] października 2013 r., oświadczenia kierownika budowy z [...] czerwca 1990 r., zaświadczenia DOIIB z dnia [...] grudnia 2012 r., - oświadczenia kierownika budowy p. J. T., - opinii technicznej sporządzonej przez p. G. D. Organ pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował skarżącą o nieprzeprowadzeniu kontroli w dniach wskazanych we wniosku, podał natomiast, iż kontrola taka miała miejsce [...] stycznia 2014 r., z której to protokół udostępniono skarżącej, nadto powiadomiono ją o możliwości wglądu w tę dokumentację oraz w postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. w jego siedzibie. Co do pozostałych dokumentów wskazano, iż nie są to dokumenty urzędowe, zatem w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa, nie podlegają udostępnieniu w tym trybie. Powołano się także na obszerną korespondencję prowadzoną ze skarżącą oraz dokonywane w jej wyniku czynności. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość organu. Podała, iż sprawa dotyczy budynku, w którym mieszka, a który ma wady i usterki. W tym przedmiocie od 12 lat toczy się postępowanie, którego jest stroną. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę zważył, iż skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego, w aktach którego zalegają sporne dokumenty. Zatem uznał, iż ma ona uprawnienia procesowe umożliwiające ich uzyskanie w trybie art. 73-74 K.p.a. Na tej podstawie winna więc dochodzić przedmiotowego żądania. Po myśli bowiem art. 1 ust. 2 ustawy, jej przepisy nie naruszają innych ustaw. Oznacza to, że istnienie innego trybu dostępu, wyłącza regulację zawartą w przepisach ustawy. Miał też Sąd meriti na względzie okoliczność częściowego zrealizowania przedmiotowego wniosku. Dlatego przyjął brak bezczynności organu i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżyła go skargą kasacyjną skarżąca, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 ust. 2 w związku z art. 73 i art. 74 K.p.a., polegające na przyjęciu, iż skarżąca jest stroną postępowania w sprawie, w której domaga się udostępnienia informacji publicznej, oraz przez niezastosowanie art. 1 w związku z art. 6 ust. 4 oraz art. 2 ustawy. Na tej podstawie domagała się uchylenia tegoż wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu zaakcentowano przede wszystkim wadliwość konstatacji, wedle której skarżąca jest stroną postępowania w sprawie, której dotyczy żądanie. Zatem przyjęcie, że objęte wnioskiem z [...] września 2014 r. dokumenty są elementami akt administracyjnych jest nieprawdziwe. Skarżąca co prawda wyraziła się tak, ale uczyniła to na skutek niezrozumienia pytania Sądu. Wobec tego, skoro nadto żądane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, a organ ich nie udzielił, skarga winna zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje naruszenie prawa materialnego, przy czym reguluje dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli nietrafne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpatrywaną w niniejszej sprawie oparto na podstawie uchybienia prawu materialnemu, co oznacza przede wszystkim, że nie jest kwestionowany stan faktyczny dotąd ustalony, przeto eksponowane zarzuty musiały zostać ocenione na gruncie tych faktów. Jest to niewątpliwie jej wada, gdyż skoro podważa ustalenia faktyczne, to winna podnieść zarzuty procesowe. Niemniej jednak wytyki niewłaściwego zastosowania prawa materialnego okazały się dostateczne trafne, aby wzruszyć zaskarżony wyrok. Jest on przede wszystkim przedwczesny, gdyż jak słusznie ujął to autor skargi kasacyjnej, zastosowanie przepisów K.p.a. dotyczących uprawnień strony może mieć miejsce tylko w odniesieniu do podmiotów, którym taki status przysługuje i to w toczącym się postępowaniu. Skarżąca co prawda tak się określiła, wszak rzeczą Sądu meriti była weryfikacja tego stanowiska. Analiza akt administracyjnych i pism organu, zwłaszcza zawiadomienia, że nie wszczęto postępowania na skutek jej pism, nie daje podstaw do przyjęcia, iż toczy się postępowanie w przedmiotowej materii, zatem że skarżąca jest jego stroną mogącą żądać w trybie przepisów ustawy procesowej informacji poprzez uzyskanie sprecyzowanych we wniosku z [...] września 2014 r. dokumentów. Jak zasadnie zauważa autor skargi kasacyjnej stwierdzenie skarżącej, iż jest stroną takiego postępowania administracyjnego nie było wiarygodne i mogło wynikać z niezrozumienia pytania Sądu. Taka konkluzja jest uprawniona, gdy zważyć na wieloletnie postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości i błędną oceną charakteru, w jakim skarżąca w nim uczestniczy, a w każdym razie na brak wykazania, iż skarżąca jest stroną postępowania, w aktach którego znajdują się sporne dokumenty. W konsekwencji wadliwego przyjęcia tzw. ścieżki dostępu z pomięciem regulacji ustawy, Sąd meriti uchylił się od oceny charakteru żądanych danych i nieprawidłowo przyjął brak bezczynności organu. Tymczasem orzeczenia organów administracyjnych podlegają udostępnieniu jako dokumenty zawierające informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Pozostałe zaś pisma objęte wnioskiem skarżącej wymagały oceny ich charakteru. Zatem podmiotowo przepisy ustawy bezsprzecznie znajdują zastosowanie w sprawie, zaś przedmiotowo w znacznej części i to już prima facie. Godzi się podkreślić, że istotą informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym jest fakt, że konkretne dane mieszczą się w katalogu przykładowo sformułowanym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a generalnie należą do materii informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przy czym udostępnienie tych informacji jest jeszcze innym zagadnieniem, bo do głosu dojść mogą przepisy chroniące określone dane czy podmioty. W tej kwestii konieczna jest wszak ocena, czy żądane dane podlegają upublicznieniu, czy też ochronie z uwagi na szczególne regulacje. A w dalszej kolejności, czy działanie (jako czynienie i nieczynienie) organu nosi znamiona bezczynności czy też nie. Z tych powodów zaskarżony wyrok jako przedwczesny nie mógł się ostać, a skoro istota sprawy nie została wyjaśniona konieczne było jej przekazanie do ponownego rozpoznania. Rzeczą Sądu I instancji będzie więc ocena charakteru żądanych informacji, a następnie rozważenie, czy dane te (nie dokumenty, bo nie o nie chodzi, a o zawartą na tych nośnikach wiedzę) w całości stanowią informację publiczną i czy podlegają udostępnieniu czy ochronie. A w konsekwencji czy organ pozostaje w bezczynności czy też nie. W zależności od wyników tej operacji należy podjąć stosowne rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu nie orzekł, gdyż w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne. Końcowo wypada wyjaśnić, że wnioski dowodowe stron podlegały oddaleniu, gdyż postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. zapadło po wydaniu zaskarżonego wyroku, zaś zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2014 r. i pismo z dnia [...] lipca 2014 r. znajdują się w aktach administracyjnych, stąd okoliczności z nich wynikające nie wymagają dowodzenia. ----------------------- 4