I OSK 2319/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2294/12 w sprawie ze skargi W.S. na Wójta Gminy [..] w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II SAB/Wa 383/11 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wójta Gminy [..]na rzecz W.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2294/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. na Wójta Gminy [..] w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/11. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że W.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. zażądał wymierzenia Wójtowi Gminy [..] grzywny za niewykonanie w pełni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/11, mocą którego Wójt Gminy [..] zobowiązany został do rozpatrzenia, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, wniosku W.S. z dnia 26 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. udostępnienie odpisu postanowień Wójta Gminy [..] opisujących wstępny projekt podziału działek o nr ew. 16 i 17/2 w [..] wraz załącznikami zgodnie z umową [..], zawartą w dniu 14 czerwca 2011 r. z [..]Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż Wójt Gminy [..] pismem z dnia 26 października 2012 r. nr UG.1431.540.2012 udzielił odpowiedzi i przekazał mu postanowienie z dnia 18 lipca 2011 r. PG.7430-70-1-2/11, lecz bez jego integralnej części, którą jest wstępny projekt podziału nieruchomości (działki nr ew. [..]). Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zasady postępowania w sprawie niewykonania wyroku sądu administracyjnego regulują przepisy zawarte w art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Następnie Sąd wskazał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/11 uprawomocnił się w dniu 25 października 2012 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. Sąd zobowiązał Wójta Gminy [..] do ponownego rozpatrzenia wniosku W.S., co też organ uczynił, przekazując skarżącemu żądane informacje przy piśmie z dnia 26 października 2012 r., znak: UG.1431.540.2012. We wskazanym piśmie poinformowano skarżącego o zakresie posiadanych informacji, a także udostępniono zanonimizowaną kserokopię postanowienia Nr PG.7430-70-1-2/11. Zatem organ, doręczając skarżącemu przy piśmie z dnia 26 października 2012 r. kserokopię postanowienia z dnia 18 lipca 2011 r., wykonał powyższy wyrok jeszcze przed jego uprawomocnieniem. Tym samym pismo W.S. z dnia 31 października 2012 r., w którym domagał się od Wójta Gminy [..] wykonania wyroku było przedwczesne. Sąd zwrócił również uwagę, że załącznik do przekazanego postanowienia pt. "Wstępny projekt podziału nieruchomości" stanowi niewątpliwie odrębny dokument. Skarżący bezsprzecznie miał możliwość uzyskania tego dokumentu poprzez doprecyzowanie złożonego przez siebie wniosku, a następnie złożenie go w Urzędzie Gminy, czego nie uczynił. Sąd podkreślił, że w sprawie o udzielenie informacji publicznej bezpodstawne jest stwierdzenie bezczynności organu i obciążenie go negatywnymi konsekwencjami niezrozumienia intencji wnioskodawcy co do zakresu i treści żądanych informacji. W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie kroki dla prawidłowego załatwienia wniosku. Zatem kwestia udzielenia skarżącemu informacji publicznej, której domagał się we wniosku z dnia 26 września 2011 r. i której dotyczył prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa383/11, została ostatecznie załatwiona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.S., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne oddalenie skargi w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych tj. a) błędne, sprzeczne z treścią akt, ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że jakoby żądanie skarżącego zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczyło doręczenia mu odpisu " wstępnego projektu podziału nieruchomości- działki o nr ew. 17/2"; b) błędne, sprzeczne z treścią akt, ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że wymieniony w pkt 1 dokument jest załącznikiem do przekazanego przez organ postanowienia, a nie jego integralną częścią, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie był on przedmiotem wniosku i żeby go uzyskać należało wystąpić do skarżonego z ponownym odrębnym żądaniem; c) błędne, sprzeczne z treścią akt, ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego nie był precyzyjny i jako taki mógł powodować u organu "niezrozumienie intencji wnioskodawcy", a co za tym idzie wymagał rzekomo dodatkowego sprecyzowania co do " zakresu i treści żądanych informacji"; 2) art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/11 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/12, w kwestii pełnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 26 września 2011 r. i w konsekwencji uznaniu, że rozpoznanie części wniosku wypełnia w pełni sentencję wyroku a organ nie pozostaje w bezczynności co do wypełnienia jego pozostałej części; 3) art. 154 §1 i 6 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek do stwierdzenia bezczynności organu i wymierzenia mu grzywny za niewykonanie wyroku. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż żądana informacja nie podlegała udostępnieniu na wniosek skarżącego i wymagała od wnioskodawcy podjęcia dodatkowych czynności (skierowania dodatkowego wniosku) dla uzyskania informacji odnośnie integralnej części wnioskowanego postanowienia w postaci "wstępnego projektu podziału nieruchomości- działki o nr ew. [..]"; 2) art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ nie był zobowiązany do wypełnienia obowiązku informacyjnego w sytuacji rzekomego niezrozumienia wniosku, a więc wystąpienia przeszkód w jego realizacji w całości. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi rozpatrzenie całego wniosku, a nie jego części. Przedmiotem wniosku z dnia 26 września 2011 r. było: "wydanie odpisów postanowień wójta [..]opiniujących wstępny projekt podziału działek o nr ew. [..]i [..]/2 w Woli Rasztowskiej wraz z załącznikami, zgodnie z umową zawartą w dniu 14 czerwca 2011 r. z [..] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie". Żądanie było więc jasno i precyzyjnie sformułowane i nie mogło budzić żadnych wątpliwości co do zakresu i treści żądanej informacji. Dodatkowo skarżący w wezwaniu do wykonania wyroku z dnia 31 października 2012 r. wskazał na fakt niekompletności przesłanych mu kserokopii dokumentów, na co organ nie zareagował, mimo że miał taki obowiązek wynikający z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, Sąd I instancji błędnie, wbrew treści wnioskowanego postanowienia Wójta Gminy [..] nr PG.7430-70-1-2/11 przyjął, że "wstępny projekt podziału nieruchomości działki o nr ew. [..]/2 ", stanowi odrębny załącznik tego postanowienia, a nie jest jego integralną (nierozdzielnie związaną, stanowiącą jedną całość) częścią. Gdyby nawet przyjąć, że ww. dokument stanowi załącznik, to i tak był on przedmiotem wniosku i podlegał wydaniu w trybie ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna słusznie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie wymienionych w niej przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 Ppsa. Według przytoczonego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 Ppsa. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 Ppsa jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym ( wyrok NSA z dnia 14 marca 2013r. I GSK 1749/11 LEX nr 1295780 ). Naruszenie przepisu art. 133 Ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012r.II OSK 2199/10 LEX nr 1145572 ). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w art. 133 § 1 Ppsa., oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają . Naruszeniem określonej w art. 133 § 1Ppsa. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, stanowiącą podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 Ppsa jest m. in. pominięcie istotnej części tych akt. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się wniosek skarżącego o udzielenie informacji, wskazujący na zakres żądanej informacji publicznej (postanowienie z dnia 18 lipca 2011r. wraz z załącznikami ) oraz wspomniane postanowienie, z którego pkt. 2 wynika że wstępny projekt podziału nieruchomości stanowi załącznik do postanowienia i jest jego integralną częścią. Pomimo to Sąd I instancji oceniając wniosek W.S. o ukaranie Wójta grzywną za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012e. II SAB/Wa 383/11 uznał, że załącznik pt. "wstępny projekt podziału nieruchomości" stanowi niewątpliwie odrębny dokument. Sąd nie odniósł się w ogóle do treści postanowienia, które zaprzecza ustaleniom Sądu, nie jest więc wiadome z jakich przyczyn pominął ten najbardziej istotny dowód w sprawie. Skoro już z samego postanowienia wynika, że wstępny podział nieruchomości stanowi załącznik do postanowienia, a ten był objęty wnioskiem z dnia 26 września 2011r., to przeciwne twierdzenie Sądu jest niezrozumiałe i rację ma skarżący zarzucając Wójtowi tylko częściowe wykonanie wyroku z dnia 22 lutego 2012r. Powyższe uzasadnia zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1Ppsa, art. 151Ppsa. Uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 154 § 1 i § 6 Ppsa oraz art. 153 Ppsa. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 Ppsa Sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. Wówczas może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, czy innych okoliczności, nie może natomiast odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi (art. 154 § 3Ppsa.). Obowiązkiem Sądu jest też orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013r.I OSK 52/13 LEX nr 1339637 ). O niewykonaniu wyroku można mówić, gdy organ nie wykonał wyroku w ogóle, albo nie wykonał go w pewnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, gdyż wyrok z dnia 22 lutego 2012r. zobowiązywał Wójta Gminy [..] do rozpatrzenia wniosku W.S. z dnia 26 września 2011r., zaś wniosek dotyczył także załączników do postanowienia. Nie znajduje też potwierdzenia stanowisko Sądu I instancji, że wyrok z dnia 22 lutego 2012r. został wykonany przez Wójta Gminy [..] przed jego uprawomocnieniem. Żądane postanowienie z dnia 18 lipca 2011r. zostało przekazane skarżącemu przy piśmie z dnia 26 października 2012r., podczas gdy wyrok uprawomocnił się 25 października 2012r. Uzasadnione są też zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr. 112, poz.1198 ze zm.). W niniejszej sprawie zostało przesądzone ( wyrok z dnia 22 lutego 2012r.), że informacja o udzielenie której wystąpił skarżący ma charakter informacji publicznej i wniosek powinien zostać rozpoznany w całości zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nierozpoznanie przez organ części wniosku dotyczącej udostępnienia skarżącemu załącznika do postanowienia z dnia 18 lipca 2011r., w postaci wstępnego projektu podziału nieruchomości, narusza w/wym przepisy ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i art. 203 pkt. 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.